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深化农村土地制度改革 应以完善产权制度和要素市场化配置为重点

作者:张志强  时间:2018-02-11

农村土地制度改革对于中国改革具有特殊意义。40年前改革的大幕,就是在小岗村的农村土地上拉开的。今年的“中央一号文件”对深化农村土地制度改革作出了新部署,为农村土地制度改革向纵深推进提供了更加明确的指导。

对比往年,今年“中央一号文件”明确提出“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点”,这“两个重点”非常鲜明、特别突出。党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。习近平总书记在中央经济工作会议上强调“七个坚持”,其中之一就是“坚持使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,坚决扫除经济发展的体制机制障碍”。“两个重点”集中体现了这些重要论述的精神,为新形势下深化农村土地制度改革明确了要求、指明了方向,必须长期坚持。

坚持“两个重点”,切实破除农村土地制度改革的思想障碍。思想是行动的先导,思想不通,就难有行动。深化农村土地制度改革,首先必须扫清思想障碍,闯过“认识关”。长期以来,因为土地是农民的“命根子”,是确保国家粮食安全“藏粮于地”的根本,所以对农村土地的市场化配置存在较大争议,一些人存在“土地市场化就是砸农民饭碗、剥夺农民土地、让农民流离失所”等认识误区。不管是在学术界,还是在实践层面,不少人在“农村土地市场化配置”这个问题上的思想还是不通的。现在,中央提出“两个重点”,进一步明确了方向,廓清了认识,凝聚了共识。我们应该认识到,农村土地用途管制、保障农民生存与农村土地市场化配置是三个纬度的事,不能混为一谈。一方面,坚持农村土地用途管制,坚守18亿亩的耕地红线,“像保护大熊猫一样保护好基本农田”,主要是防范资本下乡搞农村土地“非农化”的投机,并不排斥在坚持农村土地“农用”性质不变的前提下进行市场化配置。另一方面,在新型城镇化、农民市民化提速的大背景下,保障农民重点应该是健全社会保障体系,织牢“兜底之网”,而不是把农民拴在土地上,让他们在“一亩三分”地上保温饱,那样其实是本末倒置、南辕北辙。再者,事实胜于雄辩,实践证明只有使市场在资源配置中起决定性作用,才能有效提高农村土地的利用效率,这也是农业现代化的大势所趋。简言之,宏观上保有一定的农村土地规模十分必要,微观上对农民手中的农村土地进行市场化配置同样十分必要。那些执拗于农村土地不能市场化配置的观点,本质上仍是小农思想,是逆农业现代化大势的刻舟求剑,现在理当顺时应势而变。

坚持“两个重点”,协同推动“完善产权制度”和“要素市场化配置”。“两个重点”虽然分别侧重于产权层面和实物层面,但两者都有机统一于“市场化”这条改革的主线。完善产权制度是为农村土地市场化配置创新路径、降低制度性交易成本,农村土地市场化配置则是完成产权交易、实现产权权能经济利益的实物内容和现实基础。首先,完善农村土地产权制度,就是要通过体制机制创新,明确、细分农村土地产权的各项权能,实现各种权能相对独立,特别是进一步强化经营权、使用权的用益物权属性。按照今年中央“一号文件”的部署,要在推进承包经营地、农村集体建设用地、宅基地确权登记颁证的基础上,完善承包经营地所有权、承包权、经营权“三权分置”,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,以便更好地适应适度规模经营的现实要求、顺应现代农业发展大势,满足农民增加财产性收入的利益诉求。其次,农村土地市场化配置,就是要在产权制度创新和完善的基础上,搞活农村承包经营地经营权的流转、入股、抵押等市场配置行为,促进集体经营性建设用地“入市”,并且适度放活宅基地和农民房屋使用权。今年中央“一号文件”非常创新地提出,“建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”。这一制度创新推动农村土地市场化配置向前迈进一大步,远远突破了原集体组织的边界,实现了远距离、城乡间、跨区域的市场化配置。但是也要看到,当前耕地、宅基地闲置仍非常普遍,坚持“两个重点”、深化农村土地制度改革依然任重道远。

坚持“两个重点”,把握农村土地市场化配置的“负面清单”。从某种意义上讲,“两个重点”可以理解为农村土地制度改革的“正面清单”。但是不是所有的农村土地都适合市场化配置呢?市场不是万能的,市场化万万不能泛滥。比如,农村公益性的集体建设用地就不能进行市场化配置。再如,今年“中央一号文件”就明确“禁止资本下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。深化农村土地制度改革也要有所不为,必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。这“三个不”的底线实际上勾画出一张农村土地制度改革的“负面清单”,改革在较长的一段时间内都不能随便逾越它。

在改革开放40周年之际,今年的“中央一号文件”对深化农村土地制度改革作出了新的部署。迎着新时代的东风,响应乡村振兴的号召,坚持“两个重点”,深化农村土地制度改革整装再出发,正当其时,也必定大有可为。

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