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以供给侧结构性改革为契机推进政府、企业和市场良性互动

以“G60上海松江科创走廊”为例 作者:罗宗毅、李作钦、郭鲁江  时间:2017-09-29

党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的深化改革总目标。作为国家治理体系中的核心要素,政府、市场和企业如何实现良性互动,对国家治理现代化具有重要意义。上海市松江区党委政府以供给侧结构结构性改革为契机,在尊重市场决定作用的基础上,大胆探索,科学作为,对政府、市场和企业的良性互动进行了有益探索。“G60上海松江科创走廊”的决策和实践向我们展示了市场引领、政府推动、企业跟进的辩证法。
  一条空间集约、要素汇集、活力迸发的创造力长廊
  上海市松江区地处长江口和杭州湾之间,南与嘉兴、杭州相通,北与苏州、无锡相连,地处长三角城市群的核心地带,沪昆、沪渝、嘉金等高速公路和沪杭高铁、黄浦江贯穿全区。作为国家18条东西横贯线之一的G60沪昆高速公路,在区内绵延40余公里,成为松江人流、物流和资金流的天然枢纽。区委区政府深化供给侧结构性改革、谋划松江长远发展战略时首先把眼光聚焦到这一全区的黄金地带上,提出了以G60沿线为依托,提高土地资源利用效率,联通要素、企业和市场,打造G60科创走廊的战略规划。
  在科学借鉴和吸收美国硅谷、波士顿128公路经济区和日本筑波经济区的有益经验,松江区委区政府以立足长三角面向全世界的宏大气魄,在G60高速公路松江段沿线描绘出了一个用地166平方公里、绵延40余公里的“一廊九区”的宏大构想。所谓“一廊”就是G60科创走廊;所谓“九区”就是沿G60高速公路两侧东西展开的九大产业聚集区,它们分别是临港科技城、洞泾智能机器人产业基地、松江新城总部研发功能区、松江新城国际生态商务区、国家级松江经济技术开发区、松江出口加工区、松江大学城双创聚集区、上海西南物流园区和松江西部科技园区。在不到两年的时间里,G60科创走廊就集中了全区60%的规模以上企业,集聚了40多家世界500强企业,吸引了15个国家和省级重要实验室、研究中心落户松江,形成了全区90%以上的工业产值。与此同时,包括智能制造、医疗器械、新能源汽车、节能环保、电子信息等各前沿领域的高科技成果和人才也汇集到松江来。古老的“松江府”焕发出勃勃生机,“松江制造”向“松江创造”迈出强有力步伐。
  市场、企业和生态同时考问政府作为
  G60科创走廊从规划到创建走过了一条崎岖、艰险的道路,它不是政府心血来潮的结果,而是问题倒逼下的痛苦抉择。同全国一样,以问题为导向的供给侧结构性改革,是松江深化改革的逻辑起点,也是各项改革举措的现实出发点。市场、企业和生态的共时性考问,引燃了松江深化改革的光明之火。
  企业结构不合理、产业形态落后日益成为提高产品市场竞争力和宏观经济效益的现实瓶颈。松江制造业有着悠久的历史和深厚的民间传统,自元代首建松江府,“松江制造”和“松江监造”就名扬全国,松江棉布更是海内外驰名。改革开放以来,松江制造业更进一步获得了长足发展,从一个远郊农业县逐步成长为工业大区。出口加工量一度占到全国出口加工区出口量的半壁江山,工业产值也曾高达上海市的1/7。但随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善,特别是随着居民消费水平和消费能力的提高,低端技术、粗放生产、低质产出的情况越来越突出,产品压库、市场滞销、产能过剩、开工不足,几乎成了多数企业面临的普遍问题。如何面对市场和企业的同时发问?如何在松江实现供给侧结构性改革?松江的下一步如何走?区委区政府陷入了深深的忧患沉思。
  土地资源稀缺与开发利用不合理并存,经济和社会发展的环境承载能力呈日趋极限状态。由于改革开放以来外延式发展模式的影响,松江的土地资源供求日益出现整体性矛盾。让松江区委区政府更为忧虑的是,以土地问题为代表的环境和生态问题,或多或少地开始影响民心和政府形象,自然环境问题存在着被政治化和社会化的巨大风险。大气、土壤、水体污染日益加重,生产环境、生活环境、城市面貌越来越不适应群众对美好生活的新期待,“黑河”、臭气和噪声的背后,是松江百姓怨言和恨语。如何在推进经济和社会发展的同时,守住土地、生态、人口和安全四条红线?如何实现保住绿水青山,创造金山银山?大自然的无声考问,让区委区政府再度陷入忧患沉思。
  市场自发性要素配置效率的困境和企业行为的宏观低效,向区委区政府发出了第三波考问。中低端产品过剩、中低端产能过剩,高端产品不足、有效供给不足的“两过剩、两不足”的供给侧通病,在松江也是困扰党委政府决策的头号问题。受第一波工业发展模式和条件的制约,松江企业和市场的“同质化”严重,“十二五”期间,仅以代加工为主的电子信息产值就累计调减700多亿元,全区经济指标在低迷中痛苦波动。曾是上海制造业主战场的松江,已经到了不创新转型就无法继续前进的紧要关头。如何“削有余而补不足”,在尊重市场决定作用的基础上,再造政府、市场和企业的良性互动,使市场和企业同时走出低效困境的同时,也让政府最后走了治理困境,就成了松江区党委和政府面临的无法逃避的紧要课题,松江已没有退路。
  做好“四则运算”,实现政府、市场和企业合力共振
做好“减法”。瞄准国际前沿,淘汰落后产能,清理低端市场,实现企业和市场的艰难转型。
  所谓“减法”,就是清理规划外工业用地,淘汰劣势产能,修复生态环境,铁腕治理发展空间。为了把这个“大减法”做好,市委市政府痛下决心,先后聘请27位第三方专职律师在“明理释法、妥善照顾企业和个人正当权益”的基础上,对违法用地、违法建筑、违法排污、违法经营、违法居住这“五违”实施了坚决的“四必”,即安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。经过近两年的艰苦努力,松江做到了全区“无法外之地、无法外之人、无法外之企业”,昔日的“硬骨头”和“脏乱差”无处遁形,实现了“减地、减企和减人”的预想目标。
  做好“加法”。集约利用土地资源,打造高新产业聚集区,做实做强实体经济。
  所谓“加法”,就是围绕先进制造中的高端制造业、智能制造和关键制造,以智慧安防、机器人、新能源、新材料、生物医药、节能环保等六大战略性新兴产业为重点,以研发总集成、研发总部等生产性服务业为纽带,加力打造新兴产业和新兴服务业的产业、市场功能区,培育高效一流企业,增加高端经济增长点。这是一个集实体制造业、生产服务业和互联网经济为一体的“超级加法”,也是“G60科创走廊”的核心内容,松江人称之为“6+X”。仅去年一年,在这个走廊里就有118个先进制造业追加投资、扩大产能,计划投资近百亿。另有新引进项目近200个,累计注册资金超百亿元,政府还扶持了200余个成长型、创新型项目。“一廊九区”的高端产业引进、培育和发展壮大的科创走廊宏观格局初步形成。
  做好“乘法”。加强政府战略引领,释放科技要素活力,为先进制造业积聚“倍增效应”。
  所谓“乘法”,就是尊重市场规律和产业发展规律,凝聚市场、产业和科技合力,创造高端产业、产出和效益的级数增长。在打造G60科创走廊的整个过程中,松江区党委政府首先拿自身开刀,下狠力气打通国家供给侧结构性改革政策的“最后一公里”,既把企业引进来又把企业养护好,既把市场建起来更把市场规范好,当好市场和企业的组织员、引导员和服务员。近年来先后出台了土地政策实施办法、先进制造业增资扩产增容费减免办法、土地出让价款减免办法、研发总部类用地提高建筑容积率办法等一系列政策性优惠和鼓励措施,企业增资扩股、增容扩产的积极性得到极大激发,创造出了品牌、质量、标准的倍乘效应。与此同时,松江的企业标准开始向行业标准、国家标准甚至世界标准大踏步迈进,科技成果转移平台、知识产权转化和交易平台等社会化服务平台也及时跟进,企业的政策成本、社会成本得到大幅度降低,高科技的支撑力得到巨大释放,企业效益和影响力成倍扩张,区域生产力和生产率得到极大提高。
  做好“除法”。降低成本,提高产出,提高全要素生产率。
  所谓“除法”,就是在资源配置上把市场决定作用和政府“放管服”的制度供给有机结合,让市场“看不见的手”与政府“看得见的手”各负其责、各尽其能,努力促成供给侧“分母”最小化和产出侧“分子”最大化,释放全要素活力,提高社会生产率。近两年来,松江区委区政府,全面复制上海自贸区改革经验,先后优化和出台了企业增值税一般纳税人改革试点、镇级招商区级统筹、科创全要素供给、产融结合、规范政府服务、科创转移转化、质量标准统计发布、人才引进与成长等一系列制度供给,初步实现了政策供给与市场需求和企业期盼的科学对接,政府乱作为、不作为、不会为和企业短期为、自私为、违法为的乱象得到初步扭转,资源配置的拉郎配、低效配、无效配惯性也得到初步根治,社会生产率得到整体提升。区委区政府一致决定,绝不能把企业的短期行为模式复制到政府行为上来,下决心把土地资源供给向先进制造业倾斜。仅去年一年就把原计划用于房地产的1000多亩城市备用地改用在了先进制造业上,使总投资约19亿元的科大智能机器人技术有限公司总部研发基地等优质高端项目落户松江,这种决策的长远价值和引导作用是不言而喻的。
几点启示
  在资源配置上,市场的决定作用不能仅仅依靠市场自身来自发实现,政府不能冷眼旁观、消极无为。毫无疑问,市场总是能够以市场手段给我们提供一种或若干种自然资源和社会资源的配置方式,市场从来不会无所作为。正是从这个意义上,我们说市场配置资源具有天然的自发性和自动性,市场是资源配置的“看不见的手”。但市场自发实现的资源配置方案,市场自身是无法保证其科学和高效的,从长远和全局意义上看,尤其如此。松江区委区政府,正是在尊重市场决定作用的前提下,立足区域经济长远发展,对前期市场资源配置的低效进行了科学干预,打造出了G60科创走廊,实现了土地、资本、能源和人才等各要素的集约化配置,不但弥补了市场自发配置的效率缺陷,还为市场今后的资源配置奠定了广阔的发展空间和长期的发展潜力。松江经验再次告诉我们,尊重市场的决定作用,并不意味着政府是多余的,恰恰相反,没有政府立足于长远和宏观的干预,市场自发配置效率会不可避免地走向效率的反面。
  更好发挥政府作用,并不意味着由政府代替市场来实现资源配置。毫无疑问,政府也是能够用行政命令来配置自然资源和社会资源的,而且要比市场配置来得更快、更直接。虽然政府有行政权力配置资源,但政府自身同样不能保证配置方案的科学合理,政府并不是万能的。资源配置的行政化所产生的低效甚至无效,政府一厢情愿、市场无动于衷,市场信号和企业行为的严重扭曲,等等,都是传统计划经济体制留给我们最深刻的教训。以松江为例,以出口加工为主的同质化、低端化资源配置和产业结构,并不仅仅是市场自发配置的结果,在一定意义上也是政府多年鼓励和强化的结果。历史经验告诉我们,脱离市场的所谓政府行为,极易成为“胡为”和“乱为”。从这个意义上讲,市场不是政府要时刻提防的对立面,恰恰相反,政府必须在适应市场、满足市场需求、尊重市场决定作用的前提下,才能真正有所作为。没有市场机制时时激发的微观活力,政府调控注定是苍白无力的。“看得见的手”不能乱伸、乱抓、乱指挥。
  企业是市场主体,是资源配置实体化的现实载体,是市场和政府共同作用的对象,任何资源配置方案最终都要落实到企业行为上。在资本主义市场经济条件下,企业行为的基础性特点是微观活力和宏观无序、短期高效和长期低效以及周期性商业危机。社会主义市场经济条件下的企业行为虽然具有不同于资本主义的特点,但并没有完全消除一般企业行为的短期化倾向和外部不经济的负面效应的溢出。松江在供给侧结构性改革前企业所存在的同质化低水平扩张、恶性竞争、行业性效益低下以及要素产出率不高、环境污染严重等问题,既是微观企业行为问题,更是市场和政府在资源配置方案上的问题。因此,表面上、直观上的企业问题,却不能仅从企业本身来寻找答案,企业问题的最终解决需要市场和政府联动,离开政府和市场,企业是难以独善其身的。在激发企业微观活力的同时,保持企业在区域经济发展全局意义上和长时间跨度内的宏观效率,正是社会主义市场经济条件下市场引导和政府干预所要追求的高目标。在这个意义上,上海松江的经验值得我们深入研究。
  (作者:罗宗毅,中央党校教育长、教授;李作钦,中央党校培训部副主任;郭鲁江,中央党校办公厅秘书处干部)

(来源:《学习时报》第4版)


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