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美国市场监管的经验与启示


美国是一个自由市场经济国家,现代意义的政府监管始于19世纪末期。监管机构的作用伴随着美国经济运行和社会发展不断完善,并通过市场机制反作用于经济和社会发展。市场秩序监管水平的不断提高,是推动美国市场经济向前发展的一个重要因素。

一、美国市场秩序监管的主要做法

美国政府的市场监管体系随着其经济深入发展而不断调整和完善。综观美国市场监管体系的建设实践,主要有以下几个方面的做法和经验:

(一)市场秩序监管的法律体系方面。美国是世界上最早建立反不正当竞争法律制度的国家。1890年通过的《谢尔曼法》(Sherman Act),是规制市场不公平交易、不正当竞争行为的主要法律。在打破地区封锁方面,规定凡限制各州间的交易及与他国的通商活动中的任何协约、合同、共谋行为等,都被视为违法;禁止各州间的交易及与他国的通商活动中的任何垄断现象、垄断企图以及为达到垄断目的而进行的一切共谋行为。在消除行业垄断方面,监管思路逐渐由强制拆分现有垄断大企业以引入竞争,转变为在各个自然垄断行业内分别成立专门负责监管的独立机构,对垄断企业运营的各个方面(定价、经营方式、产品质量等)进行全面监管。

1914年,美国政府先后颁布了《克莱顿法》(Clayton Act)和《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act),对《谢尔曼法》进行补充。《克莱顿法》主要起到预防垄断发生的作用,对差别性价格、排他性的交易合同、公司间合并和董事互兼这四类违反《谢尔曼法》的特殊行为进行规定,即凡是那些可能会对竞争产生损害的行为,即使实际未产生损害,也是违法的。《联邦贸易委员会法》对垄断、不正当竞争等行为进行规范,并授权建立联邦贸易委员会,作为负责执行各项反垄断法律的行政机构,阻止不公平竞争行为。

1936年出台的《罗宾逊-帕特曼法》(Robinson-Patman Act)是调整零售商供应商交易关系的主要法案,其目的是防止生产厂商或者销售商对与大经销商处于同一竞争层面上的小经销商在价格方面采取歧视措施,以维护市场竞争。该法案从进货价格、额外收费等方面严格禁止大型零售企业利用市场优势地位,迫使供应商以优惠条件与其交易;同时,禁止供应商向零售商提供商业贿赂行为。该法案为促进美国零售商供应商公平交易创造了良好法律制度环境。

(二)市场秩序监管的执行机制方面。美国政府监管机构层次丰富、职能具体,具有明确的市场监管目标,集标准设立、监督和执行于一身,权力很大。

美国联邦政府层面,负责市场秩序监管的主要部门是联邦贸易委员会(FTC)和司法部(DOJ)。联邦贸易委员会是隶属于国会的具有准司法性质的行政执法机构,委员均由总统提名,国会任命。联邦贸易委员会在执行行政职务时独立权限很大,由国会授权享有立法权和几乎与司法机关同样权利的准司法权,执行《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等,主要职责是制止商业和贸易领域的不正当竞争行为,兼有反垄断和保护消费者权益的职能,可以对某种违反垄断法的行为提起民事诉讼,但不负责对构成犯罪的刑事案件提起诉讼。联邦贸易委员会内设竞争局、消费者保护局、经济分析局、国际事务办公室等,在全国按经济区域设有8个垂直领导的地区办公室,每个办公室负责管辖几个州的反垄断和消费者保护事务。其中竞争局负责执行联邦反垄断法,主要职责是阻止危害市场自由竞争行为,确保质量、价格和服务的竞争以及经济的总体正常运行。

美国司法部是美国最高执法机关,司法部长兼任总检察长,由总统提名,参议院审议通过。司法部反托拉斯局成立于1903年,主要职能是打击垄断行为和各种限制商业发展的行为,既可以提起民事诉讼,也可以对构成犯罪的刑事案件进行调查并向法院提起诉讼,但没有消费者保护的职能。

美国联邦贸易委员会与司法部是两个互相独立、各有侧重的反垄断和维护公平竞争的执法机构,但在处理非犯罪案件方面有职能交叉。为此两个部门订有协议,建立了良好的沟通协调和部门协作机制。

州政府层面,除了联邦贸易委员会和司法部的下属机构,美国的51个州都分别有独立的议会和地方法律,各州任命各自的检察长,设立州总检察长办公室。检察官代表政府以公益代表人的名义对刑事犯罪提起公诉。

市镇一级的执法机构主要是市镇检察机关。市镇没有检察官员的州,由州检察官负责执法。市镇检察官只能调查和起诉那些违反市镇法令的行为,多与赌博、酗酒、交通、公共卫生等有关。此外,一些行政部门具有一定的行政处罚权。如,美国马里兰州的蒙哥马利郡消费者事务办公室,可以处理消费者投诉,并对违法拖车、服务欺诈等行为最高处以5000美元的罚款。

(三)市场秩序监督的行业自律机制方面。美国协会组织都是民间性质的,绝大多数是非营利或非政府型组织,极少数是以公司形式经营的。美国政府对行业协会基本上不予干预和资助,但在税收、费用上给予一定程度的减免。美国行业组织十分注意依法制定和实施行业规划、行业规则和行业标准,对行业进行自我监督、约束和管理,有不少建议甚至为政府立法所采纳,或者被法院审判所直接适用,从而在客观上也起着补充和完善法制的作用。

美国行业组织在市场监管方面的职能主要有:1、依照法律制定行业规则和行业标准,以对企业进行自我监督、约束和管理。2、作为协会会员利益的代表,凝聚行会会员乃至本行业大多数成员意愿和意志,通过各种合法途径和方法开展游说,不仅能够参与政策的制订和修改,甚至可以影响立法过程。如美国零售商协会(NRF)通过游说国会议员,使国会通过了促进企业“走出去”的贸易支持法案,为企业创造了良好的外部环境。3、对内协调本利益集团内各成员之间的关系,对外协调与政府及其他利益集团之间的关系,以整体的力量来获取有利于自己生存和发展的条件。如全美电子零售业协会(ERA)向政府部门推荐会员企业,为其拓展业务寻找合适的商业机会,并充当政府和企业关系的缓冲带。华盛顿特区商会(COC)对会员企业提供参与政府活动、给予技术支持和分享商业机会等服务。

(四)市场秩序的社会监督机制方面。美国政府在促进社会监督和社会公众参与市场秩序监督管理方面,采取非常积极的支持态度,突出体现在保护消费者权益方面。美国各级政府中都设有消费者保护机构。其中,联邦政府中涉及消费者保护的行政机构包括联邦贸易委员会(FTC)、食品药品监管局(FDA)等30余个,各州政府也都设有诸如消费者防欺诈处、消费者事务办公室等专门机构。此外,还通过行业协会和自发组织加强对消费者的利益保护。如在广告自律协会(BBB)、人寿保险协会(ACLI)等经营者团体都设有接待消费者投诉、处理纠纷的机构。民间组织也很普遍,有的甚至已经发展为一种职业性组织。1936年成立的消费者联盟(CU&CR)就是一个典型代表。联盟不接受企业捐赠,具有很强的独立性和公信力,拥有先进的专业检测设备,100多名专业的工程师,为800多万会员提供产品质量信息和报告,代表会员发现、纠正和阻止违法行为,对不法生产者、经营者有很大的威慑作用。

二、美国市场秩序监管的主要特点

美国市场秩序监管主要呈现“大市场、小政府”的特点,监管机制随市场发展不断演进,逐步完善,具体表现在以下几个方面:

(一)顺应市场需要设立监管部门。美国市场监管部门的设立和职责范围紧随经济发展需要。在经济发展过程中某一行为无法受到有效调整而又损害了社会利益,美国政府就会专门针对这一问题而设立专门的机构进行监管。如针对产品标准、安全和召回问题,专门成立了消费品安全委员会(CPSC)。这些监管部门工作目标明确,分工明晰,监管效率高,监管效果明显。

(二)轻准入、重监督的监管思路。美国政府在市场准入的政策法律体系上基本奉行“宽进严管”的指导思想。市场主体进入市场的门槛标准不高,任何有经营能力的公民个人都可以按照自己的意愿,依法从事经营活动,取得合法收益。政府有义务通过降低市场准入的门槛、简化审批手续,为各类市场主体提供高效、便捷的服务。登记机关的登记行为是一种责任,而不是权利的行使,更多地体现为一种政府服务行为。而一旦市场主体从事违法经营危害了公平竞争秩序,则依法严惩。

(三)宽严并济的监管方式。所谓“宽”,就是政府在制定政策和实施管理的过程中,以不限制或妨碍正常和有效的市场竞争为前提。制定政策的目标之一就是充分调动和激发市场机制的能动作用,保证市场机制调节机能最大限度的发挥,这在反垄断、反不正当竞争等法律中有充分体现。政府的重要职能是为市场主体创造和提供最为适宜的市场竞争环境和保障竞争的正常展开,对正常的市场竞争采取自由放任的态度,不直接参与和介入,以保持市场的生机、活力和流动性。

所谓“严”,体现在政府对市场主体违法行为的态度和措施上。一是通过制定健全的法律体系和严密的法律条款对市场主体行为进行约束和限制;二是在执法方面制定出严厉的罚则并严格贯彻实施,特别是对大企业的垄断行为、偷税行为和侵害消费者权益的行为,惩罚极为严厉。

这种宽严相济的管理方式,使政府的宏观调控机制和市场调节机制达到了密切结合和相互调整的效果,使市场活而不乱。

(四)充分发挥行业自律作用。美国的行业协会数量众多且力量强大,在行业准入、行业标准制定、违规行为处罚、企业竞争秩序维护等方面都发挥着重要的监督作用。这种市场监管模式与美国国民的政府观、公民强烈的自治意识和能力是相一致的。美国国民认为赋予政府过多的权力将制约社会的活力和为政府官员寻租提供条件。美国国民的自治意识强烈,自治能力强,愿意组建自治的非政府组织管理社会。如,纽约市良好商业局(BBB)就是一个商业性的非政府组织,已有100多年的历史,专门接受消费者的举报投诉。2013年消费者的浏览量达到2亿多次,共接收了9000多万名消费者投诉,1亿多次咨询,投诉受理范围几乎涵盖了所有商业领域。

(来源:商务部市场秩序司)

责任编辑:韩旭

 

 


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