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倪明胜:如何学习新加坡治理经验


作为城市型现代化的典型样本,新加坡的改革和发展一直备受世界关注。
  新加坡经验:理性的检视与再反思  
  有人说,新加坡的成功得益于一个高效、廉洁、具有奉献精神的好政府;也有人说,新加坡的奇迹在于人才的挖掘培养和科学化的制度设计与安排;还有人说,新加坡的成功跨越在于将“西方文化”经验与“东方文明”的精妙结合,从而开启特色的“新加坡式社会主义”。笔者以为,任何一个国家发展模式的成功都有着自身的“天时、地利、人和”,新加坡的成功也无异于此。新加坡的“天时”在于从马来亚联邦分离出来后,充分利用20世纪60年代国际反殖民主义浪潮的契机,大力吸引和引进外资,积极发展出口导向型工业,通过成功进口“外国马”的形式参与国际竞争,并积极培养出自己的“新加坡马”,从而一步步发展和壮大起来。所谓“地利”,主要是新加坡受制于本土面积的狭小和可利用资源的限制,以置之死地而后生的精神勇气敢闯敢拼,通过“居者有其屋”计划、公共住房制度、公积金制度、医疗保障制度、特色司法体系与反贪制度等系列政策措施形成体系化的治理框架,让“小国寡民”的缺点转为自身发展的优点。所谓“人和”,主要是通过积极的人才政策发掘和培训队伍,在商界、政界、军界等形成一支支廉洁正直、开拓创新、与时俱进、不受意识形态束缚的精英领袖队伍,通过制度化设计形成劳资政和谐共生关系,通过每周定期化的议员“下访”接待选民制度,实现底层与精英的良好互动与沟通,从而实现社会各阶层的利益表达与全面协调发展。

中国和新加坡毕竟国情不同,发展的阶段也存在差异性,小岛的治理经验能否适用于中国,我们一直都留有疑惑。事实上,也正是基于这种经验的适应性考量,我们在尝试借鉴和学习运用新加坡经验的过程中,一直都拘泥于制度和政策层面上的“移植”、“复制”或者“试点”,而对于其经验价值的内在考量却很少涉及。在这样的“实用逻辑”驱动下,新加坡的经验往往容易被我们误读,对新加坡的印象与理解也仅局限在感官上的制度认知和政策模式想象,例如,那些耳熟能详的“公积金制度”、“公务员管理制度”、“反贪污与廉政建设制度”、“报章管理制度”、“工业园区管理制度”,等等。相反,对这些特殊制度模式的生成与经验总结却缺乏逆向反思和深度追问,这直接导致我们概念化的新加坡模式被“板结化”和“形式化”。
  事实上,当我们理性审视金融危机过后的“东亚发展模式”,从韩国到日本,从泰国到印度尼西亚,作为东亚乃至世界的“发展奇迹”,新加坡在应对金融海啸和维护社会稳定上所做出的“左右平衡、上下兼顾、长短操作”的战略方针,再次有力地诠释了新加坡模式的经验价值。不久前,笔者曾前往新加坡考察和访学,通过实地感受、观察和分析,深刻认识到新加坡许多制度的设计和政策的出台都体现出“务实、求新、民本”的价值逻辑。即便长期以来,外界都认为新加坡是威权体制下的强势政府,依然不影响新加坡政府作为“必要的善”的存在。也就是说,新加坡政府一直都扮演着“操心父母”的积极角色,并在实践中将“务实性、高效性、创新性、民本性”这些特质很好地内化和融入每一个制度和政策环节之中。或许,这就是新加坡模式之所以取得成效的奥妙所在。
  虽然新加坡的发展模式和经验对于我们有着无法完全复制的局限性,但其长期以来“正视危机、务实求新、勇于求变、以民为本、砥砺奋进”的精神非常值得我们学习和借鉴。也就是说,在考量和借鉴新加坡的有关经验及做法的过程中,不能仅仅停留在制度和政策的表层,而应该去积极挖掘制度和政策运行的背后逻辑,尤其是背后的公共价值和核心理念。实际上,新加坡经验的浓缩及其内核特质就在于其内在精神的价值张力。
  新时期中国如何向现代化社会管理转型  
  当下,世界形势正发生复杂而深刻的变化,每个国家面临的不确定性因素不断增多,加强和创新社会管理,建构和谐有序、包容共生的社会稳定环境成为新时期的重大课题。作为我们的东亚近邻,新加坡在建设社会保障体系、培育发展社会组织、建构和谐劳资关系、促进族群包容融合、完善社会管理机制和建设社会管理服务队伍等方面积累了丰富的管理经验和管理智慧。当前,我们一些地方政府和研究机构也正不断派人前往新加坡考察学习其在社会管理领域的实践经验和有效做法。面对新的历史节点和管理实践困局,我们必须在理性审视和洞悉新加坡模式内在核心价值与理念的前提下,对比和参照其在社会管理领域的成功经验和“软技术”,从而不断推进中国社会管理的现代化转型。具体而言,笔者以为可从以下四个方面寻求突破。
  首先应是理念的转换。社会管理不是传统思维模式下的权力强化和硬性“管控”,它应是一种“以民为本、服务为先”的主动性变革手段。社会管理涉及公共事务,关乎社会公共利益,它需要国家权力和政府权威的介入。但是权力和权威的介入并不就意味着强权和暴力管控,以暴制暴只会加剧矛盾,让局面失控。因此,现代化的社会管理应以人民的利益为根本出发点和落脚点,要认识到管理只是服务的一种手段,要寓管理于服务之中。新加坡是一个注重公共服务和建构公众参与的典范,从顶层的政策设计到基层的社会组织管理,新加坡政府的服务理念通过完善的组织和层级结构渗透进每个社区和家庭之中,与此同时,通过积极完善义工服务管理系统为公众提供个性化与人性化服务。新加坡的社会管理实践表明,只有真正“以民为本、服务为先”的社会管理才能深入民心,确保实践成效。
  其次应是方法的转型。我们传统意义上的社会管理方法主要偏重于行政管制控制,有时也会借助一些经济手段来化解社会矛盾。但是实践表明,行政控制手段需要的成本会很大,并且往往容易引起矛盾冲突和群体性抗争事件。经济手段遵循的是“人民内部矛盾人民币解决”的逻辑,但是这种方法也会被一些人用“闹大”的手段予以绑架。事实上,新加坡的社会管理也是经历了从善政到善治的演进过程,即从最初的政府治理到社会治理再到今天的协同治理。相较而言,协同治理或协商式治理会更加行之有效。因此,我们新时期的社会管理应从单一的行政管控转向民主式开放协商,要更加注重教育、劝解、协商、疏导的方式来化解社会矛盾,充分运用法制规范、舆论引导、心理调适、道德准则等多方面的手段方法予以调控,确保社会的和谐有序。

再次应是机制的创新。任何良序化社会的建构都有一套科学合理的制度化机制。由于传统社会的管理机制是计划经济时代下的产物,它呈现出来的知识、技术和方法更多的是一种社会管控和社会动员机制。现代社会管理是在市场经济条件下的再生与重建,它呈现出来的是一系列关乎利益表达、利益均衡、利益博弈以及利益调节的体系化制度机制安排。因此,现代社会管理的有效机制不光是政府单方面的机制建构,而是政府、社会、市场三元共生形态下的机制创建。在这点上,新加坡政府积极促成的劳资政三方协商机制堪称典范,其通过“三方都要做出共同牺牲”的原则维系了整体秩序,有效化解了矛盾和冲突。事实上,新加坡政府一直致力打造的“小政府、大社会”管理格局以及积极培育的民间社会组织(人协、志愿者中心)等都有益于在协商机制下对各阶层利益冲突的化解与整合。因此,我们当下的社会管理机制应注重源头治理体系的构建,通过积极建立利益诉求机制、利益均衡机制、矛盾化解机制以及应急管理机制、社会公共安全机制等机制、制度体系,使社会管理从治标转向治本。
  最后应是文化的建构。现代社会管理是一种积极的、向上的社会管理,它的目标和初衷就是为了让人们活得更加幸福、更有尊严,让社会更加健康有序。因此,注重培育社会管理的文化土壤意义重大。它有益于人们对道德准则、规则意识的确立和遵守,通过不同文化间的交流与融合有效增进共识,冰释内在冲突与化解紧张。当然,良好社会管理文化的建构还有益于和谐社会生态的建设,这会让社会更加有预期感和更有安全感。一直以来,新加坡政府非常重视文化“软实力”建设,例如,通过开办多种语言的混合型学校、组织多彩的社区活动、强化公民道德教育和素质教育等方式和手段提升国民“精气神”,为社会管理的可持续性发展累积民心。因此,新时期我们应注重社会管理的文化建设,要不断创新文化载体,让更多的人参与其中,增进自我归属感。与此同时还应加大公民权利意识教育、规则意识教育,让更多的民众和社会组织激发出参与社会管理的热情,从而让更多的正能量推进社会管理格局的完善和发展。

(来源:学习时报)

责任编辑:韩旭


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