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应当促进小煤矿健康规范有序发展

作者:陈全生 唐 元 杨永仁  时间:2016-02-04

煤炭短缺,成为制约近年经济发展的一大瓶颈。小煤矿在我国煤炭工业中占有十分重要的地位,但也存在管理水平低下、资源浪费严重、安全状况堪忧等一系列问题。在今后煤炭供需矛盾依然突出的形势下,促进小煤矿健康、规范、有序发展十分重要。

一、小煤矿在我国煤炭工业发展中具有重要作用

小煤矿是指单井生产能力30万吨/年以下的煤矿,主要分布在乡镇和地方国有煤炭企业,在国有重点煤炭企业中也占一定比例。目前我国小煤矿产量占煤炭总产量的一半左右。2004年,在国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类企业煤炭产量中,小煤矿产量分别占17.7%、86%和95%。从长远来看,基于我国煤炭资源储量的分布特点和以煤为基础的能源战略,我国大、中、小型煤矿并存的格局不会改变,充分肯定小煤矿在煤炭工业发展中的地位和作用非常重要。

1.我国煤炭资源分布的地域格局,决定了小煤矿长期存在的必然性。我国煤炭资源具有分布集中、资源赋存差别大、产需分布结构错位、运输距离长等特点,发展小煤矿,可以达到改善煤炭工业布局、降低运输成本、满足煤炭需求的目的。资源赋存条件较差的江南和西南10(区、市),煤田小而分散,开采条件复杂,不适合建设大中型矿井,同时又是缺煤及用煤密集地区,煤炭需求主要靠“北煤南运,西煤东调”满足。在这些地区发展小煤矿,不但可以充分有效利用当地小块资源,而且还可以缓解运输压力。资源赋存条件好的山西、内蒙、陕西等地区,利用小煤矿开采大中型煤矿的边角资源,是节约资源、充分利用资源的有效途径。这也是煤炭生产特点所决定的,在大矿周围和大矿开采过后,一般都存在只适合小煤矿开采的资源。正是从这个意义上说,有大煤矿就必然会有小煤矿。

2.小煤矿机制灵活、产能调整快,在保障煤炭供给中作用显著。改革开放以来,我国共生产原煤250亿吨左右,其中小煤矿产量占60%以上,在保障煤炭供给中发挥了重要作用。2002年以来,煤炭需求大幅上扬,在大型煤矿生产能力不足,煤炭供需形势紧张的情况下,小煤矿利用机制灵活、产能调整快的特点,及时弥补供给缺口,保障了煤炭有效供给。2004年新增煤炭产量中小煤矿占60%左右。未来若干年,我国煤炭供需形势仍将十分紧张,特别是今后三四年中,在建大型煤炭基地难以形成接续产能,越来越大的煤炭供需缺口需要依靠小煤矿解决,小煤矿的作用也将更加凸显。

3.小煤矿多处经济欠发达地区,在促进贫穷地区经济发展中作用明显。目前全国有200个重点产煤县,多属“老、少、边、穷”经济欠发达地区。在这些地区,小煤矿已成为主要经济支柱,直接带动了运输、建材、化工、电力、冶炼和商业服务等大批相关行业的发展,经济效益明显。目前煤矿及相关产业的就业人员(多为农民工)约有500万人。小煤矿吸纳大批劳动力特别是农村剩余劳动力就业,成为当地老百姓就业谋生的主要渠道。这对于缓解就业压力、帮助群众脱贫致富、保障人民生活、稳定社会发挥了重要作用。在边远或交通运输非常困难的地区,小煤矿解决了广大群众能源供给问题,减少了乱砍滥伐树林的现象,在一定程度上还保护了生态环境。

二、小煤矿发展中存在的问题十分突出

建国以来,小煤矿发展几经周折,几起几落,走的是一条不规范的发展道路。

1.政府管理不规范。一是小煤矿在国家煤炭发展战略中没有相应的地位。在宏观管理中,小煤矿处于发展无规划、资源无保障、政策不稳定的状况。煤炭短缺时鼓励发展,但缺乏规划和规范,小煤矿盲目无序膨胀;煤炭过剩时关井压产,但缺乏通盘考虑,造成资源和投入资金的浪费。二是资源管理不规范。国家对煤炭资源尚未实行资产化管理,企业近乎无偿地获得煤炭资源开采权,对煤炭资源缺乏珍惜、节约的内在动因。在煤炭资源属地化管理体制下,一些地方出现了小煤矿抢占、零星分割、掠夺开采大煤田情况。三是准入管理不规范。我国一直没有严格实行开办煤矿的“准入制度”,在资源保护、矿点布局、井型选择、人员资质、基础设施、技术保障、矿井安全、生态与环境等方面的办矿标准不明确。

2.企业行为不规范。一是管理不规范。小煤矿重生产、轻安全,重效益、轻管理现象严重;绝大多数小煤矿缺乏基本技术力量,人员素质差,管理水平低下;相当数量小煤矿缺乏管理制度,或者有章不循,形同虚设。二是经营不规范。市场疲软时,竞相压价,抢占市场;市场紧俏时,随意提价,以次充好。小煤矿受利益驱动,不讲诚信,侵犯了消费者合法权益,破坏了煤炭市场秩序。三是用工不规范。小煤矿基本上是以临时工方式雇佣农民工,队伍不稳定,有的根本不培训就下井,违章操作现象大量存在。小煤矿发生事故90%以上是由于违章操作造成的。四是开采不规范。小煤矿业主急功近利,在实体厚煤层中掏心挖洞,吃肥丢瘦,采浅弃深,乱采滥挖,导致资源回收率仅在15%左右。五是安全设施不规范。小煤矿虽然基本消灭了独眼井和自然通风,但国家要求的一些基本安全设施还不完善,瓦斯抽放、防水灭火及专用防爆设备多数没有配齐,抵御矿难能力很弱。

3.缺乏支持政策。一是对适用于小煤矿生产需要的专用设备的研制、生产和推广应用重视不够。在提升、运输、排水、通风、供电五个系统机械装备中,存在不适应小煤矿安全生产特点的问题,许多小煤矿是用大矿淘汰的生产安全装备,如许多小煤矿使用的提升绞车就是大矿的附提设备。二是对发展小煤矿缺乏金融支持政策。小型煤矿绝大多数为民营企业,或由国有企业及乡镇集体企业改制而来,国家对发展这类民营煤炭小企业没有支持政策,制约了小煤矿健康发展。这也是小煤矿规模难以扩大、技术水平难以提高、安全状况难以改善的重要原因之一。

三、规范小煤矿发展刻不容缓

促进小煤矿健康有序发展,关键要采取切实有效措施,完善政府管理,规范企业行为,具体建议如下:

1.加强宏观管理。国家应重视小煤矿的健康发展,将发展小煤矿纳入国家煤炭工业发展总体规划,明确小煤矿在我国煤炭工业中的重要地位,强化宏观管理,保障资源供给,完善经济政策,促进健康有序发展。

2.改革资源管理体制。一是变煤炭资源按地域分级管理为按赋存条件分级管理。煤炭作为不可再生资源必须国家统一所有。对赋存条件优良的成片资源由国家统一管理,优先保证大型煤炭企业的资源需求。其他煤炭资源,由国家委托地方分级负责管理,鼓励小煤矿开采。二是推进煤炭资源资产化管理改革。在规划范围内,通过招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让煤炭资源开采权,实现资源的有偿使用,保证具备资质条件小煤矿有可开采的资源。核定采矿证的使用年限,改变一年一核定的办法,延长使用年限,使小煤矿业主吃“定心丸”,以利计划开采和安全投入。

3.加强行业管理。一要严格实行开办小煤矿的“准入制度”。制定包括资源保护、矿点布局、井型选择、人员资质、基础设施、开采技术、洗选加工、矿井安全、生态环境等办矿标准的准入制度。二要依法坚决关闭非法和布局不合理,以及不符合安全生产条件的小煤矿。三要形成年检淘汰机制。加强煤炭生产许可证年检和日常安全生产执法监察工作,对年检不合格的小煤矿依法实施关闭,对不具备基本安全生产条件的小煤矿责令整改,达不到要求的实施关闭。

4.提高装备水平。一是国家设立财政专项资金,支持小煤矿安全设备的开发,鼓励企业尽快研制既经济适用、又适应小煤矿特点的生产设施。二是要加快推广适用于小煤矿的安全设备,强制推广先进采煤方法和回采工艺。三是要强制小煤矿按标准提足用好维简费和安全费用,严格按照安全生产办矿标准配备必要安全设施。

5.提高从业人员素质。一要强制实行从业人员技术培训制度。未经正规培训不得下井,特殊工种要坚持持证上岗制度。允许煤矿职工培训费用计入财务成本。二要严格实行业主资格制度。三要推广外派煤矿安全副矿长办法。

2005520

(摘自《政策研究与决策咨2006》,中国言出版社20068月版)

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