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一些地方农民工社会保障制度评析

作者:刘文海  时间:2016-02-04

改革开放以来,农民工已逐步成为我国产业工人的重要组成部分,在工业化、城市化、现代化进程中做出重要贡献。与此同时,农民工的社会保障问题也日益突出。近年来,一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况:

1.执行现行城镇社会保险制度,农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。如广东省就采取这种办法。广东省从1994年开始就将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系;1998年以来,又相继出台了养老、工伤、失业保险“条例”,要求农民工与城镇职工一样参加各项社会保险。截至2003年底,该省参加养老、失业、医疗、工伤保险的农民工人数分别是411万人、330万人、157万人、500万人;分别占2500万农民212,总数的16%、13%、6%、20%。

广东等地的这种办法,要求农民工“捆绑式”参加城镇养老、失业、医疗、工伤等保险项目,缴费包括企业缴费和个人缴费,但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到,保险关系又不能转移,“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分,社会统筹部分则留在当地,因此,权利义务是不对等的。据有关调查,广州市每年农民工“退保”后有6亿多元填充市基本养老保险社会统筹基金,东莞市约4亿元。人们形象地评价这种办法为“大斗进,小斗出”。

2.在现行城镇社会保险制度框架内,根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入,低标准享受”,将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4(城镇职工为22%和8)。截至2003年底,全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工150万人,约占农民工总数的20%。

浙江等地的这种办法,大体套用现行城镇职工基本养老保险制度,缴费水平远低于城镇职工,但享受的待遇只略低于城镇职工。农民工绝大多数是“新人”,处在养老保险基金的积累期。以优惠缴费的办法扩大基本养老保险的覆盖面,当期没有基金支付压力,但将来政府和社会保险基金的支付压力很大。据测算,按浙江的办法,享受待遇与缴费之比高达810倍。人们形象地评价这种办法为“小斗进,大斗出”。

3.实行单独的农民工社会保险制度。如上海市、成都市为外来务工人员(农民工)建立了综合保险制度,包括老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。上海的综合保险由用人单位缴费,费率为缴费基数(为上年度该市职工月平均工资的60)12.5(其中的7%为养老补贴),费率负担仅为城镇职工的14。综合保险由劳动保障部门管理,委托商业保险公司经办。

综合保险是为农民工单独建立的一种新的制度模式和运行体系,改变了城镇养老保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法;改变了社会保险完全由政府经办的做法,可以较好地解决农民工社会保险关系难以转移问题和基金保值增值难问题;适合农民工年纪轻、发病率低和收入低、流动性大的特点,政府没有负担,企业和农民工也都易于接受。综合保险最大的优点是门槛低、易操作,但其缺点是保障水平偏低。此外,也与《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。

总的来看,各地农民工社会保险尚处于起步阶段,参保率很低。主要原因有三条:一是城镇社会保险门槛高,操作缺乏灵活性。由于承担国有企业历史债务负担等问题,现行城镇社会保险的费率普遍很高(用人单位大致为35%,个人大致为10),企业和农民工个人普遍感到负担太重。而一些地方要求农民工必须“捆绑式”一块参加几项保险的做法,更加大了参保难度。二是社会保险关系无法转移,农民工参保后的权益得不到保障。主要是养老保险关系无法转移接续,明显不适合流动性大的农民工,导致其流动时反复参保、退保,直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。已参加医疗保险的农民工,尽管可以享受部分医疗费用报销,但因难以承受自付比例部分,患大病时被迫回乡治疗,往往无法享受到相应的待遇。三是国家层面上缺乏农民工参保的强制性政策措施。农民工虽然已经在城市就业,但其身份仍然被定位为“农民”。部分地区虽有农民工参保方面的规定,但基本上是地方性政策。此外,部分地方政府存在短期行为,错误地认为企业为职工参保会增加成本支出,影响本地的投资环境。由于上述问题,地方政府、企业、农民工个人都对参保缺乏积极性。

农民工的社会保障问题,归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展稳定的需要,将农民工纳入社会保障势在必行。基本思路:一是根据农民工最紧迫的社会保障需求,按照分类指导、稳步推进的原则,逐步解决农民工的社会保障问题。二是在制度设计上,要适应农民工流动性大的特点,使其社会保险权益可以方便转移接续,并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。三是农民工工资收入远低于城镇职工,参保能力有限,因此要从实际出发,坚持低标准进入的原则,不承担国有企业历史债务,实行低费率,农民工个人尽量少缴费或不缴费,其享受待遇标准也相应降低。具体政策措施建议如下:

第一,所有单位都要执行《工伤保险条例》,把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有任何障碍,关键是加大工作力度,加大执法力度,争取在最短时间内覆盖到所有企业及其职工。特别要保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。不按规定参加工伤保险的企业,也必须让农民工无差别地享受到工伤及职业病的待遇补偿。

第二,尽快为农民工建立大病医疗保险制度。在现行城镇职工医疗保险制度框架内,针对农民工流动性强、收入水平低的特点,为其建立大病医疗保险,提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹,不搞个人账户,基金单独管理、单独使用。实行低费率,一般为2%左右,由用人单位缴纳。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策,降低门槛,使农民工更容易享受到有关待遇。有条件的地区,也可探索为农民工建立门诊医疗补贴,或提供医疗救助。

第三,建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。农民工的养老保障问题很复杂,解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的,早解决早主动,成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择,是纳入城镇职工养老保险体系。但考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题,在未来较长的一个时期内,需要建立一个单独的、过渡性的农民工养老保险制度。该制度从低水平起步,实行低费率、低保障待遇。缴费率可考虑为12%左右,由用人单位和农民工双方负担,以用人单位缴纳为主;或完全由用人单位缴纳。以农民工身份证号码为基础,为农民工建立个人账户,全部缴费进入个人账户,不搞社会统筹。农民工退休时或返回农村,可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。这种办法可进可退。如果农民工在城里就业若干年后回农村,这份养老补贴再加上承包地,可以保障其基本生活;如果农民工在城里长期就业并定居成为市民,届时可以正式转入城镇职工养老保险。与此同时,国家应鼓励有条件的地区和企业一步到位,直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。

2005913

(摘自《政策研究与决策咨2006》,中国言出版社20068月版)

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