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乡镇机构改革要突出职能转变

作者:郭玮  时间:2016-02-04

随着税费改革的不断深入,农村改革的重点已转向推进综合配套改革。综合配套改革中,难度最大、涉及面最广、影响最为深刻的,当属乡镇机构改革。目前,全国有17个省、自治区、直辖市157个县的1953个乡镇开展了改革试点,一些地方的试点已经取得明显成效。从各地试点情况看,大部分地区注重“减人、减事、减支”,把改革的重点放在精简机构和人员、减少开支上,在这方面普遍规定具体,要求严格。这对确保农民负担不反弹,巩固税费改革成果,是十分必要的。但是,很多地方对乡镇职能转变重视不够,在有关文件中一带而过,工作上没有明确要求,考核上没有具体指标。对此,有必要引起重视。

乡镇机构改革,既要减人、减事、减支,又要切实转变职能,加强公共服务和社会管理。不能把减人、减支作为乡镇改革唯一的衡量标准。如果人减了,开支减了,农村的服务也没有了,农民不会满意,改革也不会成功。改革的最终目标是要向农民提供更好的服务。如果改革忽视了对精简机构人员与乡镇职能转变的通盘考虑,就会陷入“精简—膨胀”的循环;如果改革忽视了对农民的服务,就会失去正确的方向;如果改革忽视了加强基层职能,就会动摇基层政权的根基。

在当前的乡镇机构改革中,切实转变乡镇职能,具有十分重要的意义。

第一,转变乡镇职能是提高政府行政能力的需要。提高政府行政能力必须转变政府职能,要在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。社会管理和公共服务主要通过基层来完成,乡镇是政府的最低层级,从目前我国的实际看,离开乡镇一级,农村社会管理和公共服务困难重重。

第二,转变乡镇职能是民主政治建设的需要。一方面我国村民自治不断深入和规范,使村级组织的作用发生了变化,要求转变乡镇职能。另一方面取消农业税后,不少村级组织的财力下降,管理能力亟待提高,客观上也要求加强乡镇一级的服务。

第三,转变乡镇职能是发展战略调整的需要。在工业化积累阶段,乡镇是农业向工业提供积累的重要环节。随着工业化的推进,我国经济社会发展已进入一个新阶段,我们要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。乡镇应当成为工业反哺农业的重要通道,乡镇政府必须适应这一变化,调整职能,加强服务。

第四,转变乡镇职能是构建和谐社会的需要。管理好规模巨大而又组织松散、收入水平低而又渴望致富、就业需求高而又教育水平低的几亿农民,将是我国经济社会发展长期面对的重大课题。如果大量的农民不安心于农村生活,又不能有序地往返于城乡,将对社会的稳定构成巨大的问题。为避免这种状况,必须转变乡镇职能,加强政府对农村的社会管理和公共服务。

深化乡镇机构改革势在必行。在我国行政管理体制中,乡镇具有特殊重要的地位和作用,乡镇机构改革不应削弱乡镇职能。在各级政府机构中,乡镇一级执行的责任最重。有一位在乡镇工作多年的干部形象地讲,在各级机构中,“两头难,中间闲”。中央以下直到县级,都可以“以会议落实会议,以文件贯彻文件”。但乡镇却不同,乡镇直接面对的是农民群众,既要把握抽象的政策,又要解决具体的问题。党的路线、方针和政策能否真正深入农村千家万户,关键在乡镇。乡镇的职能不能削弱,只能加强。

当前,一方面是活跃、丰富的农村市场,另一方面是职能转变严重滞后的乡镇政府;一方面农民对技术、信息、文化、卫生以及各种社会服务如饥似渴,另一方面乡镇不少干部根本不管事、或者还在管不该管的事;一方面农村公益事业极为落后,另一方面乡镇政府受财力所限无能为力。乡镇工作中,职能错位问题相当严重。取消农业税以后,乡镇干部从过去的收款收粮中解脱了出来,原有的工作秩序被打破,加上新的职能不明确,一部分人既不下乡了解民情民意,又不帮助农民解决困难,工作上无所事事,甚至把主要精力转到了私人的二三产业经营上。一些乡镇干部反映,向农民要的,现在不能再要了;农民想要的,乡镇又无法给;乡镇不仅面临进一步精简人员和机构的任务,而且还要面对社会上各种要求撤销乡镇的压力。一些乡镇干部工作上失去方向,思想上产生失落。与此同时,不少农民还习惯于乡村干部对技术和市场信息的传达,乡镇干部的“甩手”,导致一些地方农业技术和市场信息的断层,致使假技术、假农资、假信息充斥市场,误导农民,坑害农民。一些村干部也抱怨,乡镇对村级工作的支持也大不如以前。

乡镇机构改革事关农村发展和稳定。推进乡镇机构改革,在精简人员和机构的同时,必须注意保持农村基层组织的正常运转,注意发挥乡镇干部的积极性。乡镇机构改革要更加注重职能转变,真正把乡镇政府建成服务型、法治型政府。

当前,推进乡镇职能转变,应研究解决好以下三个方面的问题。

一是乡镇职能的划分。乡镇作为一级政府,要贯彻党和国家的意志,贯彻执行党的路线、方针和政策,促进经济发展,维护社会稳定,要把工作的重点放在社会管理和公共服务上来。乡镇的管理和服务职能要从农民的需要出发,在做好计划生育、环境保护工作的同时,要向农民提供政策、技术和信息服务,维护农村的公共安全,化解各种社会矛盾,进行农业生产和农村生活基本设施建设,为农村困难群体提供最低社会保障和各种临时救助。值得指出的是,乡镇机构对农村经济的干预,应当从提供社会管理和公共服务的角度来把握。

二是乡镇权力的授予。乡镇要搞好社会管理和公共服务,必须具有相应的人权、事权、财权,使乡镇具有一定的自主权。如果没有一定的自主权,乡镇在直接面对农村千变万化的各种矛盾时,很难进行有效的管理;在面对农民各种各样的服务需求时,很难进行有效的公共服务。目前,乡镇在人事管理、执法权限等方面享有的空间很小,财政上更是吃饭财政。乡镇机构改革要研究乡镇责权的匹配,要研究财政向基层倾斜的有效机制,要逐步推进乡镇财力从“养人”向“养事”转变。当然,在对乡镇授权的同时,要加强对乡镇监督,这包括加强上级对乡镇的监督,强化乡镇政务公开,扩大乡镇民主监督和民主管理。

三是县乡关系的处理。过去很多地方的乡镇工作都主要围绕收取税费和配合县市政府工作而展开,很少向农村提供公共服务。近两年一些地方乡镇改革试点方案,也仅仅提出了上级有关部门需要乡镇政府配合有关工作时,要提供必要财政的要求。可以看出在县乡关系中,乡镇处在被动地位。建立服务型政府,应当改变这种关系。一些乡镇干部反映,即使是对一个地方农村发展十分重要的项目,如果没有列入上级部门的工作重点和支持范围,要想获得上级的服务和支持几乎是不可能的。服务型政府服务的对象是民众,乡镇是最接近农民的一级政府,乡镇政府要为农民服务,市县政府要为乡镇服务。只有建立县乡之间的良性关系,各级政府都牢固树立为“三农”服务、为基层服务的意识,才能制止各种不切实际的达标升级活动,才能避免劳民伤财的政绩工程。

2005630

(摘自《政策研究与决策咨2006》,中国言出版社20068月版)

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