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【本网独家】民间投资进入教育领域堵在哪

作者:范绪锋 周海涛  时间:2016-11-07

编者按:针对民间投资教育比重下滑、意愿降低的态势,作者分析了民间投资进入教育领域存在不符合公平竞争的现象并概括为八点堵点,认为当务之急是疏通堵点、消除痛点,鼓励民间投资进入教育领域,进一步加大妨碍民办教育公平竞争政策的督查清理力度,营造一视同仁的公平环境。

今年7月起,按照国务院要求,各级政府及所属部门将对照公平竞争审查标准,有序清理和废除妨碍公平竞争的各种规定和做法。我国民办教育已成为教育体系的重要部分,但有关统计显示,近年来民间投资教育呈比重下滑、意愿降低的态势。20052014年,我国财政性教育经费支出逐年增加,非财政性教育经费支出占GDP比例却从1.76%逐年下降至0.99%,占教育总投入比重从38.7%下降至19.47%民间投资进入教育领域仍面临不少“玻璃门”、“弹簧门”,存在不符合公平竞争的现象。概括起来,主要有8大堵点:

一是行业壁垒。目前,民办学校总资产达5000多亿元,社会力量兴办教育的潜力依然巨大。然而,长期以来源于公办体制的“公益性=非营利性”思维定势和“民办学校不得以营利为目的”的规定,申办办学资质时“办证难”“办证慢”,制约着社会资金投资教育的积极性;对各级各类民办学校是“拾遗补缺”、还是“满足个性化高端化需求”的发展定位不明,发展空间受限,不少地方民办教育仍未从根本上摆脱自生自灭的状态;民办学校的办学层次一经确定,难以随发展需求和基础准备情况而变更。

二是变相门槛。各级各类民办学校的准入规则,一般都比照同级同类公办学校确立的土地等办学条件,因很多地区对公办民办学校区别对待,不少举办者可望而不可即。不少地方为达到一、二期“学前教育三年行动计划”提升公办园比例的要求,居然反过来限制民办园的证照总数,导致一批“黑园”高风险运行。现实中对各类民办学校筹设期限的限制,也变相加高了门槛,这使得一些意欲投入教育者望而生畏。

三是地方保护。各省教育厅统招计划一般按“先公办后民办”分配,民办学校还按“先发展先扶持,后发展后扶持”配置;一旦削减招生计划,则往往先从民办院校开始;民办院校招生计划跨省比例受限,外省常不接受民办学校招生计划;在高考填报、录取及批次上,各省教育行政机构对公办、民办的区分较大;招生过程中,有的地方教育部门、公办中学歧视、不接洽民办院校招生。

四是公办垄断。高考改革院校试点中,民办院校总是落后公办高校。在高等职业院校单独招生考试试点中,公办院校先行招生,没有一所民办高职院校成为可进入第一、二批招生的试点单位,经过几年试点后才允许民办高职院校单独招生。不平等政策加剧了不公平竞争,对民办学校的发展机会和在社会、考生、家长中的形象产生直接影响。

五是财政资助不配套。目前,省以下各级地方政府设立民办教育发展专项资金很少;除少数财政实力较强的地区外,即使义务教育阶段民办学校承担了义务教育任务,也并未普遍享受到财政资助;即使受到财政资助,远达不到当地同级公办学校的平均水平。民办中等职业学校的奖、助学金政策尚未全面落实。

六是科研项目和评奖规则不平等。民办学校不能与同级同类公办学校同等享受政府项目资助(如高等教育的质量工程、示范性高职院校建设等),对民办学校科研立项、评奖实行限额申报制度,能分到的可申报数额有限,科研立项评审以公办高校人员为主,民办高校几乎没有参与立项评审的机会;科研评奖在有限的名额以及严格的指标限定下,民办高校的科研成果出线不易,获得认可更难。甚至一些核心期刊明确作者单位不能是民办院校,影响了教师的自我提升的动力,学术身份遭到歧视。

七是教师权益未落实。由于是“民办非企业单位”,民办学校及其教师难以享受与公办学校及其教师同等的权益。公办民办学校教师人事档案管理、职称评定、校际流动、社会保险和养老金标准、业务进修等方面存在很大差异,如民办学校教师的养老医疗保险、住房公积金甚至教师人事档案身份均与公办学校教师不平等,民办学校教师退休后工资只有公办学校教师的三分之一到五分之一。公办学校有专项培训进修政策和配套经费,而民办学校没有专项经费;即使可参加的留学基金委访学进修项目,名额也很少,且需要民办学校和教师个人承担相应的费用。

八是税收优惠不到位。与公办学校相比,民办学校在关税、增值税、印花税、耕地占用税、契税等方面享有同等待遇,但在营业税、城镇土地使用税、房产税、个人所得税、企业所得税等税种上明显处于不利地位,应征税项目远远多于公办学校。2004年财政部、国税总局《关于教育税收政策的通知》规定:“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税。”民办学校利用非国家财政性经费举办,其收入不可能纳入预算内或预算外资金专户管理,即使是对从事学历教育民办学校的学费收入也会征收企业所得税,导致民办学校连带地不能享受免征房产税、城镇土地使用税、营业税等公办学校待遇。公办学校收费一直使用的是国家事业单位专用收款收据,完全免税,民办学校最初也可使用国家事业单位专用收款收据,但现使用国税免税发票,需要承担相应的税金。民办学校为落实法人财产权,在将土地、房舍等资产过户学校名下时,要缴纳契税、营业税、增值税、价格调节基金等总计相当于房地产价值约9%的税费,过户1个亿的房地产要缴纳900万元的税费,致使一些民办学校的举办者迟迟不愿过户。

无论从现实还是长远考虑,疏通堵点、消除痛点都是进一步鼓励民间投资进入教育领域的当务之急。应进一步加大妨碍民办教育公平竞争政策的督查清理力度,在降门槛、同规则、同待遇方面下功夫、动真格,营造一视同仁的公平环境。

第一,完善民办教育准入和退出制度。尽快修订出台新的《民办教育促进法》等相关法规,依法允许举办非营利性学校和营利性学校,明确办学领域清单,并实行分类管理,进一步解决教育领域民间投资准入难问题。放开社会资金进入民办教育的管制,适度放宽办学层次、办学条件和筹设期限。鼓励公有、民营、外资等社会力量以多种方式投入教育领域,举办混合所有制民办学校,在学校管理、人员聘用、人才培养、财务管理等方面充分发挥社会力量办学灵活的体制机制优势。允许公办和民办学校相互投资、相互委托管理、相互购买服务。

第二,清除壁垒,落实招生等方面平等待遇。落实民办学校在招生工作、专业设置和计划等方面的同等待遇和自主权,在招生计划配置、跨区招生、招生接洽等环节一视同仁,不得歧视。民办学校可在教育部门规定的专业目录下自主设置和调整专业,报省级教育行政部门备案;超出教育部专业目录的,由省级教育行政部门报教育部审核备案。经省级教育行政部门认定的示范专业和特色专业,以及适应地方社会经济发展需求的新设专业,根据办学条件可以自主编制招生计划,享有招生自主权。

第三,降低公共资源服务门槛。可以考虑设立全国民办教育发展专项资金,重点支持一批高水平民办学校建设,支持民办教育人才培养模式改革试点,支持民办教育公共服务(资源)平台建设。考虑地方财政能力实际,分阶段落实民办学校学生生均财政补贴,生均补贴标准参照当地公办学校生均财政拨款和学校实际办学成本制定。全面落实民办中等职业学校学生的奖、助学金政策。将民办学校纳入政府教育部门预算体系,民办学校与公办学校在财政教育项目、科研项目申报上享有同等权利。

第四,维护民办学校教师同等权益。建立健全教育人事制度,制定公办与民办学校教师同步发展合理流动的人事政策,民办学校教师在福利待遇、专业发展、户籍、人事档案代理等与公办学校教师实行同等政策待遇。建立公办、民办学校教师统一管理平台。民办学校教师在教师编制、人事档案管理、职称评定、校际流动、业务进修、教龄工龄计算、表彰奖励、职业技能鉴定等方面均与公办学校教师同等对待,统一管理。完善民办学校教师的社会保障机制,具有国家规定任职资格的民办学校教师,其基本社会保险按照事业单位(公办学校)的有关规定执行。民办学校教师按民办事业单位性质参加事业单位社会保障体系。

第五,合理确定各类税费征收的范围和比例。修订完善教育税收政策,统一规范各地对民办学校的税收行为。非营利性民办学校在建设规划、用水、用电、用气、排污等方面,与同级同类公办学校同等对待。对营利性民办学校各类合法收入,比照高新技术企业15%的税率收取企业所得税;从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入,不征收企业所得税;对于从事学历教育的营利性学校以及营利性的托儿所、幼儿园自用的房产、土地,暂缓征收房产税、城镇土地使用税;对于营利性培训教育机构自用的房产、土地,减半征收房产税、城镇土地使用税。民办学校出资者将所拥有的土地以原值过户到学校名下时,只收取证照工本费和登记费;房屋过户到学校名下时,减半收取交易手续费。

(国务院研究室教科文卫司范绪锋,北京师范大学中国教育政策研究院 周海涛)


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