当前位置:首页-->决策咨询-->政策详情

关于当前粮食风险基金政策存在的问题和建议

作者:农村司调研组  时间:2016-01-26

粮食风险基金是专项用于粮食宏观调控的基金。自上世纪90年代初建立以来,在粮食宏观调控中发挥了重要作用。尤其是2004年国家调整粮食风险基金使用范围、实施对种粮农民直接补贴政策以来,有效保护了农民利益,调动了农民种粮积极性,有力地促进了粮食生产的恢复和发展。随着粮食流通体制改革的逐步深入和粮食供求关系的不断变化,现行粮食风险基金政策也暴露出一些新的矛盾和问题,需要进一步加以完善。

一、粮食风险基金政策的由来和现状

199310月,为了稳定粮价、调控市场,国务院决定建立粮食风险基金,并明确粮食风险基金由中央和地方按一定比例共同筹集。1999年,中央根据各地实际调整了配套比例,对地方粮食风险基金补助实行了总额包干的办法。2001年起,中央适当增加了对粮食主产区的风险基金补助,仍由地方包干使用。2004年,中央决定调整粮食风险基金使用范围,实行对种粮农民直接补贴的政策。粮食风险基金补贴范围从中央、省级储备和国有粮食企业超储费用、利息补贴扩大到对种粮农民的直接补贴、省级储备、政策性挂账、保护价粮的利息费用补贴等六个方面。目前,全国粮食风险基金的总规模为302亿元,其中中央补助部分173亿元,地方配套部分129亿元。

二、现行粮食风险基金政策存在的主要问题

1.地方配套资金落实难、缺口大,形成的债务包袱重。从全国总的情况看,粮食主销区粮食风险基金地方配套部分基本能够足额到位,有些地方还有结余;粮食主产区由于经济发展较慢,财政收支矛盾大,粮食风险基金配套资金到位率不高、缺口大的问题十分突出。由于现行政策对地方财政特别困难的粮食主产区确实无法足额到位的缺口部分,允许通过向商业银行借款的办法解决,一些地方为了完成配套任务,不得不形成新一轮财务挂账,使债务负担加重。如国家核定的黑龙江省粮食风险基金规模45.39亿元,需地方配套13.81亿元,由于省财力所限,配套资金一直存在较大缺口。2004年该省向中央财政借款18亿元,今年上半年,除继续向中央财政借款9亿元,还向银行借款11亿元。吉林省粮食风险基金包干规模38.3亿元,需要地方配套12亿元,由于地方配套难以到位,粮食风险基金几乎年年留有缺口。据统计,2001年至2004年,吉林省经国家批准已累计向银行和中央财政借款61.35亿元。

2.中央和地方分摊比例不合理。按照现行粮食风险基金配套比例,生产粮食越多的地方,得到中央财政的粮食风险基金补助就越多,但事实上需要地方政府分摊的资金压力也就越大。据估算,目前中央、省级与市、县政府负担比例分别为76%和24%,虽然市、县负担比例不高,但就粮食产区而言,其绝对额相对于地方财政收入仍然显得偏大。如陕西富平县是一个拥有78万人口、100多万亩耕地、年产粮食7.28亿斤的农业大县,年提供商品粮约3亿斤。2003年全县实现财政收入6743万元,2000年至2004年的5年间,需要县级配套的粮食风险基金筹集任务为2370万元,年均474万元。全国产粮大县吉林农安县反映,2003年该县县级收入3.2亿元,粮食风险基金配套基数达5692万元,占全省县级应负担的110,占长春市应负担的13。另外,粮食产量变了,分摊比例却不变,一定程度上损害了粮食产区的利益。农安县粮食风险基金当初定的比例是中央60%、省级22%、县级18%,现在很多年过去了,县级部分已成为固定比例,这就意味着不管产多少粮食也要按18%的比例配套,影响了粮食生产的积极性。

3.开支范围宽,资金使用分散,重点不突出。2004年粮食风险基金政策调整后,随着补贴范围的扩大,一些粮食主产区的包干规模已“捉襟见肘”。如按国家规定,2004年粮食主产区直补资金至少占粮食风险基金规模的40%,2006年以后这一比例还要提高到50%,粮食直补资金成为粮食风险基金开支的大头。此外,粮食流通体制改革相关的各项开支也要从粮食风险基金中列支,如库存“老粮”费用利息补贴、省级储备利息费用补贴、新增财务挂账利息补贴、陈化粮差价亏损补贴等。今年以来,尽管中央出台了对粮食主产区产粮大县的奖励政策,中央财政也加大了转移支付力度,但由于补贴范围过大,补贴额度增加,开支范围过宽,资金使用分散,粮食风险基金的宏观调控作用受到一定影响。一些地方粮食风险基金用途混乱、停拨滞拨,甚至虚假配套、骗取中央补贴的情况也不时出现。

上述问题带来的直接后果是产粮越多,财政负担越重,严重影响粮食产区的生产积极性。

三、进一步完善粮食风险基金政策的几点建议

对粮食风险基金政策存在的矛盾和问题,粮食主产区反映比较强烈。他们普遍认为,应当尽快调整和完善现行粮食风险基金政策。为此,他们建议:

1.进一步调整粮食风险基金的配套比例。要综合考虑粮食生产不稳定因素多、收益低、储运成本高的特点,以及粮食主产省区工业基础薄弱,可支配财力少,经济社会发展步伐慢的实际情况,适当调整粮食风险基金的配套比例。防止有的地方表面看配套资金到位了,实质上是通过上级财政强制扣款或向银行举债解决的情况出现。一是根据粮价波动情况和各地财政承受能力,逐步核减粮食主产省区地方配套资金比例;二是全部取消粮食主产区县()级资金配套任务;三是取消粮食主销区粮食风险基金的中央补助,进一步降低粮食产销平衡区中央补助比例;四是对粮食风险基金缺口部分的筹资比例作进一步调整,妥善研究解决粮食主产区的配套资金缺口问题。

2.合理界定粮食风险基金的使用范围。要充分发挥粮食风险基金政策在稳定粮食市场和保证国家粮食安全中的重要作用,按照科学分类、有效指导、区别对待的原则,认真研究和科学界定粮食风险基金的使用范围和途径。建议将粮食直补资金、国有粮食企业分流人员补助和粮食直补工作经费等专项开支直接纳入各级政府的财政预算。今后,粮食风险基金应集中用于支持粮食生产和储备补贴等方面。

3.探索建立粮食主销区和主产区的协调补偿机制。要合理调整粮食主产区和主销区的利益关系,让粮食主销区承担更多的粮食安全责任。可考虑根据粮食主销区耕地占用数量向其收取一定的土地补偿金,或调高耕地占用税税率等手段,由中央财政按照粮食主产区调出粮食的数量,通过转移支付手段,对粮食主产区予以补贴。应制定相应政策,引导、鼓励和支持经济条件相对较好的粮食主销区在主产区建立生产、加工和销售紧密结合的龙头企业或原料生产基地,通过产业化经营,加强购销合作,实现主销区和主产区的利益对接,以利公平。同时,要研究建立风险基金的动态管理机制,积极探索调动粮食主产区和主销区“两个积极性”。

4.中央财政资金要进一步向粮食主产区倾斜。我国13个粮食主产省区年均粮食产量占全国的70%以上,商品粮比重也占全国的80%以上。为充分体现中央对粮食主产区的支持,一是建议调整现行粮食风险基金包干办法,增加粮食主产区粮食风险基金包干规模;二是对国家政策性因素造成的粮食亏损、补贴或挂账,中央应统筹考虑,研究出台逐年核销的具体方案和操作办法;三是中央财政应加大对粮食主产区基础设施建设、科技推广、测土配方施肥、农民教育培训等资金投入力度。

5.继续强化对粮食风险基金的监督与管理。要坚持做到粮食风险基金筹集和使用各个环节的公开、透明和公正。尽快建立粮食风险基金专户资金到位、使用、结转月报及粮食风险基金收贷收息月报和分析制度。各有关部门要进一步增强服务意识,加强沟通与协作,定期对粮食风险基金使用情况进行监督和检查,对套取、挤占截留和挪用的行为,要严肃追究责任。

20051025

(执笔人:翟俊武)

(摘自《政策研究与决策咨2006》,中国言出版社20068月版)

今日推荐更多
相关政策更多
政策书籍更多<
将帅诗词
¥198.00
将帅美文
¥198.00
圜中秋韵
¥36.00
浮世的恩典
¥59.00
视频推荐

右下广告

广告