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当前农村扶贫形势与未来策略转向

作者:詹琳、王福强  时间:2017-05-23

实施精准扶贫战略以来,我国脱贫攻坚取得明显成效。但是,随着生活水平和成本的上升,2020年后继续沿用现有扶贫标准的合理性将下降,贫困线标准面临上调压力。贫困线一旦提高,贫困人口又会重新出现。为此,贫困问题的转型性与动态性,决定了我国的扶贫策略必须要因应经济社会发展的变化。

  实施精准扶贫战略以来,我国扶贫攻坚取得明显成效。2016年底全国贫困人口数量约为4500万人,比2011年减少了约7890万人。如果按照每年减少1000万贫困人口的速度,到2020年,人均年纯收入低于2300元(2010年不变价格)的绝对贫困人口将脱离贫困,但农村贫困问题仍不能就此终结,并面临着新的挑战。

当前农村扶贫领域面临新的挑战

  农村存在长期的扶贫需求。对于最后脱贫的那部分特困群体而言,即使政府完全兜底保障,收入越过贫困线之后,还是有可能因为自身的脆弱,再次落入贫困。不仅如此,随着生活水平和成本的上升,2020年后继续沿用现有扶贫标准的合理性将下降,贫困线标准面临上调压力。贫困线一旦提高,贫困人口又会重新出现。

  农村潜存代际传递贫困人群。当前,农村一部分贫困家庭由于健康和养育方面的落后,已经对4000万左右儿童(特别是婴幼儿)的发展产生了不利影响,制约他们成年后的就业与生活,如果缺乏有效措施,贫困将通过代际传递使这些人成为2020年后新的贫困主体。

  农村贫困将呈现多维性。2020年后,收入高低将不再是决定贫困的唯一条件,那些收入高于贫困标准线的群体,很容易因投资机会和其他风险规避渠道而陷入贫困。农村贫困也将由经济贫困为主进入经济、社会、资产和生态等多维贫困新格局。

  农村贫困人口将向城镇流动。城镇化加速发展下,农村人口大规模流出,使农村贫困人口向城镇流动成为常态化。我国的贫困问题将由农村贫困人口为主转变为农村贫困和城镇贫困并存。

贫困新格局下我国扶贫策略的调整

  扶贫目标由积累性贫困人口向转型性贫困人口转变。2020年以前,我国扶贫政策以消除“积累性贫困人口”为主。2020年以后,随着贫困格局的变化,扶贫工作的目标群体将转向“转型性贫困人口”,即由于社会经济环境变化或不可预见突发性灾难而导致的过渡性贫困或暂时性贫困人口。由于这部分群体存在向绝对贫困人口转变的可能,因此,防止脆弱群体再次落入贫困陷阱应成为未来扶贫政策的主要导向。

  扶贫机制由集中性向常规性转变。自20世纪1980年代以来,国家采取了一系列集中式的扶贫举措,在贫困人口比较集中、贫困形势比较突出的背景下,有效降低了贫困人口数量。2020年以后,随着现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫,贫困由积累性、多发性向转型性、偶发性转变,需要建立稳定、内嵌的常规性扶贫机制,将扶贫工作纳入政府日常职责序列中,构成政府职责的基本组成部分。

  扶贫手段由以提高收入为主转向缓解非收入性贫困。2020年以后,虽然提高收入的扶贫手段仍可以发挥一定功效,但是贫困人口的收入增长尚未达到足以走出贫困陷阱的临界点。教育、医疗等方面的支出将在很大程度抵消收入增长的部分,而现有农村社会保障基本属于补充性,达不到真正意义上的支付性保障,农村贫困人口更容易因灾、因学、因病致贫。未来扶贫政策需要着眼于缓解非收入性贫困,提高政策的“造血”功能,才能赋予贫困人口长久的脱贫能力。

  扶贫路径由以解决农村贫困为主向城乡兼顾减贫转变。由于城乡分割的管理体制,我国在城市和农村采取了不同的扶贫策略。城市扶贫主要依靠社会保障机制,农村扶贫则长期依靠非制度化的扶贫开发项目。2020年后,城乡二元扶贫格局难以有效瞄准城镇化带来的流动贫困人口,从而无法应对新出现的贫困问题。化解这一难题的关键在于建立城乡一体化的公共服务体系,特别是实现城乡户籍、医疗、教育等社会保障体系的对接,使农村扶贫走上制度化轨道,并在城乡兼顾的扶贫机制中将游离于城市和农村的贫困人口纳入扶贫体系。

新时期我国扶贫策略要点前瞻

  制定新时期扶贫阶段性战略。贫困问题的转型性与动态性,决定了我国扶贫策略的转变和形成,也将是一个缓慢和不断调整的过程,需要根据减贫实践和经济社会发展趋势,分三个阶段制定。第一阶段,即脱贫成果巩固期,以延续原有的扶贫政策为主,进一步夯实脱贫成果,完全解决生存贫困;第二阶段,扶贫新战略确立期,制定新的贫困标准和减贫机制,形成国家减贫的制度基础,基本解决发展贫困;第三阶段,扶贫新战略稳定推进期,完善国家减贫政策制度化建设,重点解决可持续发展贫困。

  设立整合资源的扶贫职能机构。当前,涉及扶贫的各个领域分散在不同的政府部门,各部门按各自规划分配使用扶贫资源,政策目标和资源投放方向互不相同,“撒胡椒面”现象依然存在。这种扶贫资源的碎片化管理体制与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出,需要通过设立中央到地方垂直管理的扶贫与社会救助机构,整合优化扶贫职能,制定科学、长远的扶贫综合治理规划。

塑造和提升应对致贫风险的能力。城乡社会公共服务不均衡,正在成为农村贫困的主要原因,农村社会保障往往不足以抵御风险,需要针对这一贫困发生机制,寻求更有效的返贫策略。应将扶贫关口前移,加快推进城乡均等化服务,清除户籍歧视的制度安排,将更多资源投入到提升农村教育和健康水平方面。应把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策,提高贫困个体自身获取收入、预防和应对贫困风险的能力,而不是在其陷入贫困之后再进行扶持和救助。

形成贫困综合长效治理方式。新的贫困需要新的治理方式。建议2020年后,国家层面不再出台统一标准,由各省(自治区、直辖市)自主确定城乡统一标准,并随经济社会发展适时调整。可按照收入的绝对水平或收入水平,将一定比例的群体视为收入贫困人口。此外,还应广泛结合如“一看房、二看粮、三看劳动力、四看读书郎”等非收入指标,将贫困识别逐步扩展到能力、发展、文化和环境层面。山区、边远地区、少数民族聚居区仍将是扶贫的重点领域,应继续把贫困自然村落作为消除“贫困死角”的综合治理单元,而针对每一个贫困家庭采取针对性的帮扶措施,将成为未来扶贫工作的重要内容。积极开发减贫“新动能”,通过释放生态红利,增加贫困人口物质、文化、社会、经济等方面的财富存量,同时通过制度创新,推动城乡扶贫体制融合,在城乡间统一分配和使用扶贫资源。最后,要树立全社会对公益扶贫的信心,打造扶贫公益品牌,使社会扶贫成为国家扶贫体系重要补充。

(作者:詹琳、王福强)

(来源:《学习时报》2017522日第4版)

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