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实验治理——一种新的治理范式

作者:周业安  时间:2016-06-03

一、传统治理范式的局限和新范式的兴起

在社会经济发展过程中,贫困、环境污染、社会冲突等问题一直困扰着人类。人类试图通过寻求一种好的治理机制来彻底根治这些顽疾。20世纪初,英国经济学家庇古(ArthurCecilPigou)在1920年出版的《福利经济学》中第一次系统阐述了“外部性”的概念,并给出了外部性问题的解决方式。庇古认为,社会问题很大程度上是一个外部性问题,以道路为例,如果一个家庭修建一条道路来惠及他人,但他人无需付费,那么这个家庭修路的激励不足;如果一个家庭向公共场所倾倒垃圾,而不会受到责罚,那么这个家庭的倒垃圾行为就不会中止。前者是正外部性的情形,它会导致对有益集体的行为供给不足;后者就是负外部性的情形,它会导致损害集体的行为供给过度。针对这些情况,庇古认为,对正外部性采取补贴,对负外部性进行征税,就可以让外部性内部化。这为政府干预社会经济提供了重要的基础,庇古机制本质上就是一种治理机制,通过政府行政干预的形式强制实施。

但庇古的观点也存在明显不足。比如,在治理污染的过程中,对排污行为的监测、污染后果的计量、受损对象的确认等都是非常困难的,并且也不排除监管者和污染方合谋的情况,因此,庇古机制可能会失灵。诺贝尔经济学奖得主科斯(Coase)明确指出,庇古机制是否有效取决于交易成本的大小,在处理外部性问题上,可能还存在其他交易成本较小的机制。比如,同样是治理污染,通过排污权交易可以避免庇古机制的局限,这是一种市场机制,并不需要政府直接行政干预。依此类推,在很多社会问题也都可以通过政府以外的机制来加以解决。比如各种非政府组织(NGO)在扶贫、改善落后地区教育、促进性别平等、治理环境等方面卓有成效。这实际上弥补了庇古思想的不足,从交易成本入手,指出治理机制多样化的可能。科斯这一思想被诺贝尔经济学奖得主美国经济学家威廉姆森(Williamson)和奥斯特罗姆(Ostrom)所发展。威廉姆森认为,社会经济中的治理机制原本就多样化的,从大的方面看,可以归为市场和等级两大类,但如果细分,还存在许多中间形态,至于哪种形态成为社会中某个领域的稳定机制或主导机制,则取决于这种机制运行所带来的交易成本的大小。奥斯特罗姆则认为,把治理划分为市场和等级过于简化,治理机制是多样化的、多中心的,自组织形式更重要。按照奥斯特罗姆的思想,市场、社会和政府构成了一个治理中心的三角,其中可以组合出众多的复合型治理机制。

以庇古、科斯、威廉姆森和奥斯特罗姆为代表的经济学家对治理问题进行了高屋建瓴的分析,这些思想构成了治理实践的基础和指南。各国和地区在建立和引进相应的治理模式和机制时,本质上也在引入这些经济学家的思想。随着治理运动在宏观层面上和微观层面上逐步推进,制度创新层出不穷。但在创新的过程中,也面临着理论上和实践上的困扰。总体上看,在治理实践层面上,过去的主流模式可以概括为“委托代理范式”,这种治理范式假定社会经济的参与人之间存在信息不对称,拥有私人信息的一方可能会出现道德风险和逆向选择行为,从而造成资源配置的效率损失。为了应对信息不对称的不利后果,就需要通过机制设计来事前发现和筛选信息,事中监督,事后审计。常见的治理机制无非都是委托代理范式的具体化。无论是政府监管,还是NGO的自组织,或者基于市场机制的治理,都可以归结为这种逻辑。委托代理范式假定治理各方都是理性经济人,只是因为面临信息的约束而产生了偏离效率的行为,所以对这种偏离的矫正也是针对信息的。比如,在庇古机制中,征税的有效性依赖排污企业的信息搜集、识别和度量,以及监管部门的激励。在科斯的市场解当中,比如排污权交易,同样也是为了更好地显示污染企业的偏好信息,从而可以实现污染的准确价值评估。在奥斯特罗姆的自组织机制中,多方参与的目标也是为了让信息更加充分,从而让合作机制更接近效率解。

委托代理范式下的治理机制的确改进了社会经济中资源配置效率,但经济学家也逐步认识到这种治理范式存在诸多弱点,其中最重要的有以下三个方面:

首先,过去治理理论都是假定参与人充分理性,那么很自然的逻辑延伸就是,问题仅仅出在信息不对称上。这种看法是有问题的。如果参与人不是充分理性的,而是有限理性的,可能会给治理机制的选择带来关键的影响。比如在环境治理的过程中,即便假定政府非常努力地监管,但在有限理性的约束下,相关部门可能对受污染的居民的生命价值认识不足,从而导致污染成本低估,这就会弱化企业清洁环境的激励。很多时候治理效率低并非因为参与人激励不足,而是因为参与人压根就没认识到。这种有限理性也会直接导致奥斯特罗姆的多中心模式以及科斯的市场机制难以运行。假如受污染的居民和有关部门对大气污染的后果认识不足,就缺乏对清洁空气的需求,从而就会降低治污的激励。同样,如果出现这种污染成本的低估,排污权市场本身也可能会失灵。

其次,即便信息是充分的,但由于参与人自身的情感、情绪等认知偏差的存在,会导致对信息的解读出现差异,从而影响到治理的绩效。一个典型的例子就是贫困地区居民对清洁技术的采用不足。尽管政府和非政府组织进行了非常大的努力,但很多贫困地区的居民仍然拒绝采纳清洁技术。比如一些经济学家研究发现,类似孟加拉等国家的许多地方,饮用水的净化器采用率还是个位数,政府和非政府组织试图通过免费赠送的方式来改进这种局面,效果甚微。这个例子说明,治理机制的运行并非仅仅是成本收益问题,在一定程度上,这还是一个参与人的认知问题。如果参与人对相关的技术、知识和产品认知不足、无法认同,或者情感上难以接受、或者过去的习俗难以改变,等等,都会延迟甚至阻滞治理机制的有效运行。

最后,委托代理范式假定参与人是同质的,面对的都是共性的问题。但在现实的社会经济生活中,参与人是异质的,这种异质性不仅仅体现在社会经济特征、人口学以及地理学等方面的特征上,更重要的在于参与人的偏好可能是异质的。这种异质性导致治理机制很难采取具有普遍意义的模板,而更需要因地制宜,有针对性地进行设计。一个突出的事例是在发达国家行之有效的治理机制对欠发达国家和地区就可能缺乏效果,在城市有效的治理机制就可能难以推广到农村。即使同样是农村地区,平原地区的农村社会经济状况和山区不同,同样会导致治理机制的差异。尤其在我国,这种多样性可能程度更高,一个镇的不同村庄,由于村庄的姓氏分布不同,有些村庄存在一个主导姓氏,而另一些存在姓氏比较均匀分散,那么通常情况是,姓氏集中的村庄更容易出现家族控制,而姓氏分散的村庄则更容易采取民主机制。

总的来说,参与人的理性约束、认知偏差以及异质性直接影响到委托代理范式下形成的治理机制的绩效。政治学家和经济学家从不同方面对委托代理范式进行了深刻的反思,并且就如何改进这种范式达成了共识。这种共识目前被归入一个新的范式当中,新范式可以称作“实验治理(ExperimentalGovernance)”范式,也可以称作实验主义治理或者治理的实验主义视角。新的范式在逻辑上和旧范式存在一些本质差异,特别是新范式在实践中也产生了意想不到的效果。政治学家和经济学家正在很多领域开展新范式的实践,这些实践也将帮助我国改进各种公共问题,缓解社会矛盾,促进社会经济的平稳转型和发展。鉴于国内目前还没有对这种新范式进行系统的介绍,本文将在后面两个部分分别就新范式的基本理论逻辑以及代表性的实践进行总结和评述。

二、实验治理的理论阐述

实验治理作为一种新兴的治理范式,是从传统范式演变而来的,它以传统范式为基础,运用新的理论和方法来为治理机制注入新鲜血液。和传统范式类似,实验治理范式同样有自身的理论假定,有自身的理论逻辑,只不过相较于传统范式而言,新的范式有更充分和更先进的理论和经验证据支撑,从而也更经得起现实的证伪。

要理解新范式,首先需要给出一个定义。但由于新范式还处于探索之中,尚未成型,迄今相关的文献还没有给出一个统一的明确的定义。并且不同学科对于实验治理范式的看法存在一定的差异,称呼上也有所不同。从现有文献看,法学、政治学和公共管理学的看法类似,而经济学则有自己的看法。如果从共性的角度讲,我们大概可以从理论假定和理论逻辑两个层面讨论实验治理这一新范式。

(一)理论假定

传统的委托代理范式的基本假定是理性经济人和参与人同质性,因而主要的问题是面对信息不对称时如何通过机制设计来改进治理绩效。而实验治理范式则完全摒弃了传统范式的这两个假定,转而强调参与人的有限理性和异质性。

所谓有限理性,就是社会经济中参与人对现象的认识和发现是有限的,认知偏差是参与人的常态,并且参与人会情绪化,具有情感;参与人并非纯粹的个体,也并非纯粹的社会人,而是具有一定社会性的个体,在偏好层面不仅具有自利偏好,还具有利他、互惠、公平等社会偏好。

所谓参与人的异质性是指社会经济中参与人多种多样,并非只有外型上的差别,也就是说,参与人并非只是特征值上的差别,更重要的是,参与人都是根据此情此景展开行动,具有明显的本地偏差;参与人在局部范围内交流,在有限空间内行动,形成不同类型的地方特色。这也就是哈耶克所说的分散知识,或者杜威(JohnDewey)所说的局部经验或者本地经验。参与人是异质的,基于参与人社会互动的局部知识也是异质的。

(二)理论逻辑

对传统范式来说,由于所有的问题都归结到信息约束和激励上,因而只要解决好私人信息的问题,就能够找到一个最优治理机制。以治理环境污染为例,排污企业和政府之间信息不对称,排污企业有更多的私人信息,政府要试图改进环境保护绩效,必须通过事前、事中和事后的监测、检查、评估与奖惩,来约束排污企业的行为。作为庇古机制的征税、行政处罚等都是应对信息约束问题的最优回应。同样,排污权交易也是如此,只不过通过竞价来显示排污企业的真实偏好。传统治理范式严重依赖私人信息的发现,而这一发现过程往往存在问题。在环境监测中,假定监管部门是完全负责的,不存在代理问题,监管部门试图发现企业的污染行为,依赖样本的选择和抽样技术,一旦样本没有选择妥当,或者说抽样技术不那么完美,监测就可能出现偏差。这是假定监管部门尽职尽责的情形。监测的过程就是对排污企业私人信息的发现过程,一旦这个过程出现了偏差,私人信息也就很难完全揭示,这直接导致了环境治理过程中监管力度的弱化。但要试图弥补抽样的不足,监管部门又很难承担高昂的监管成本。特别重要的是,传统范式是一种事后治理,也就是说,发现问题才进行治理,缺乏必要的预防机制,使得私人信息的显示明显不足。

新范式在传统范式基础上,充分考虑到私人信息显示的难题,通过引入开放式的交流机制以及对本地经验的足够重视,引导利益相关者深度参与,从而让治理机制中的预防环节得以有效建立。新范式的具体思路如下:假定参与人都可能存在自利,同时假定参与人都可能会隐藏信息,面临参与人的异质性问题,治理机制的设计必须保持高度的开放性,在事前让利益相关者参与进来,就整个可能存在的事件过程及其后果展开反复讨论,并在讨论的基础上形成治理机制的设计方案和实施步骤;就形成的新的治理机制在本地展开实验,并就实验的状况和结果进行总结分析,形成可供评估的实验分析报告;各地参与人就各自的实验分析报告进行交流,并进行同行评议,通过同行的广泛讨论,形成一个共识性的基准方案,这个方案规定了治理该事件必备的要点和程序;就基准方案和各地治理实践进行对比,并形成正反馈机制,不断充实和完善基准方案,作为同类事件治理的指南。在实验的过程中,除了保留传统治理范式的激励设计外,新范式特别强调行为干预,通过行为干预诱导参与人实现自主治理。也就是说,新范式是在保留传统范式的监督治理模式基础上,进一步结合参与人的自主治理模式,从而形成更加完善的具有预防功能的治理模式。

和传统范式相比,上述新治理范式具有以下几个方面的特点:

第一,新的治理范式并不强调一个标准的和普适性的治理机制,而是强调针对各地特点求同存异。传统范式由于把治理的核心放在私人信息的显示上,而在参与人同质性的假定之下,激励信息优势方显示其私人信息的机制也是相同的,这就忽略了生产和交易的过程中可能存在的许多个性化的环节,从而无法让这些私人信息得以充分显示。而新的治理范式基于参与人的异质性,并且承认个性化的知识很难通过某一方单独发现,所以需要利益相关者广泛参与并进行交流,才能够揭示隐藏在细节当中的私人信息。

第二,新的治理范式通过利益相关者的充分交流发现信息,而不仅仅依赖货币化的激励。传统治理范式认为,信息优势方隐藏信息是因为利益驱使。要促使其显示私人信息,要么通过奖惩的方式,要么通过监管部门抽检的方式。但这两种方式都可能会遗漏一些重要细节。而新范式则通过利益相关者的广泛参与和交流来获得事件的细节信息,并通过同行评审来确保信息的真实性,从而在信息显示的激励效果上可以有效弥补传统范式的不足。

第三,新的范式最终会提炼出一个基准的治理机制模板,这个模板仅仅规定特定事件治理的必备要件,类似一个行动指南,但不规定具体的行动方案。各地可以基于这个指南,结合本地的特点,形成适合本地的治理机制。这就实现了原则性和灵活性的有机结合,使得当地治理机制具有高度的自主权,可以根据当地情形适时调整,从而改进治理绩效。而传统范式按照统一的机制行动,各地治理机制缺乏相应的灵活性,因而难以因地制宜、自主改变。

第四,新范式基于实验方法,而不是传统范式的委托代理理论。委托代理理论假定委托人和代理人之间存在信息不对称,委托人通过合理激励来改变代理人行为,从而实现最优契约的结果。这种逻辑建立在双方都充分理性的基础之上。而在现实当中,参与人不可能是充分理性的,这就使得我们难以寻求一个最优解,只能寻找满意解。寻找满意解的方法就是实验。实验就是通过设置一定的控制环节,针对特定事件展开不同机制的对比实验,观察这些机制对参与人行为的可能影响,以及产生这些影响可能需要的前提条件,通过记录数据资料,并进行深入分析,可以找到可行的治理方案。新范式所依赖的实验方法来自实验经济学,而不是通常所讲的试点。试点不设置控制条件,所以试点的经验总结无法识别和分离出某些特定的因果关系,而实验则可以做到。

第五,新范式强调行为干预,而不仅仅是监督和激励。传统模式强调代理人的私人信息导致道德风险和逆向选择,委托人需要通过监督和奖惩来激励代理人显示其私人信息,从而找到一个激励兼容的契约。但传统模式忽略了一个关键的问题,就是无论是代理人还是委托人都可能存在认知偏差,都存在不完全的自利性,也就是具有一定的社会性,这就意味着监督可能不到位,而奖惩可能适得其反。新范式则基于有限理性的社会性的个人假定,考虑到参与人的有限理性,需要通过合理设计契约的表述、外观和语气等来诱导参与人;考虑到参与人的社会性,可以通过非货币激励来激发其内在的社会偏好。这些理论源于行为和实验经济学,统称为“行为干预”。通过行为干预,激发人内在的多样化的动机,从而实现参与人的自主治理。实际上,新范式中让利益相关者参与和交流,本身就是一种认同机制,足以激发参与人的治理动机。

综上所述,我们可以就新范式做出一个不成熟的定义。所谓实验治理,就是通过实验方法创新和设计治理机制,即在治理实验中,利益相关者广泛交流和相互评价,形成基准型的行动指南,基于这个指南,结合本地经验,通过反复实践和同行交流、评议,形成具体化、开放性、多样性和个性化的治理机制,其中不仅包含传统的监督和奖惩机制,而且还包含新的行为干预;既体现了原则性和灵活性的有机结合,又体现了制度硬约束和参与人的自主治理的共同作用。

三、实践中的实验治理

实验治理虽然还是刚刚兴起的新的治理范式,在理论上也不够成熟,但在实践中早已有了不同类型的尝试。比较具有代表性的在宏观层面上有欧盟的水资源治理、森林资源治理,及美国的食品安全治理等;在微观层面上,则有众多助推机制。

(一)宏观层面的实验治理实践

在宏观层面上,各国和地区面临越来越多的跨区域治理困扰,如何有效地治理全球公地悲剧,已经成为治理研究领域最大的难题。传统治理范式在实践的过程中已经显得捉襟见肘,治理范式创新迫在眉睫。正是基于这样的紧迫性,美国和欧盟等发达经济体早就开始尝试通过实验方法来创新治理机制,其中比较有代表性的如:欧盟水框架指令(WFD)及其共同实施战略(CIS)、源于美国食品安全治理的危害分析与关键控制点(HACCP)、欧盟医疗卫生领域的开放协调方法(OMC)等。

以食品安全领域的危害分析与关键控制点(HACCP)为例。危害分析与关键控制点最早来自美国对食品安全治理的变革。传统的食品安全治理基于委托代理范式,以事后抽查和惩罚为主,但这种治理机制存在很大的问题。首先,抽样方法本身存在局限,食品类的样本分布可能不满足标准的抽样技术的要求,导致较大误差。其次,如果要降低这一误差,就需要扩大抽查对象的范围,但这会大幅度增加抽捡费用,而且也可能存在时滞。最后,抽检还面临厂家隐藏信息、监管人员和厂家合谋以及监管人员的疏忽懈怠等问题。

为了改进传统治理机制,美国相关机构设计出了一种系统性的带有预防机制的治理模式,也就是危害分析与关键控制点。这种新的治理机制通过引入开放的实验方法,由利益相关者共同参与。首先,在实验过程中就影响食品安全的关键工序和关键环节达成共识,同时就如何按零瑕疵的标准生成行动要点。其次,监管人员和企业反复交流,开放式讨论,并进行类似的同行评议,提炼出可行的行动指南。最后,基于这一行动指南,结合具体企业的特点,形成每个企业各自具体的食品安全治理方案,并在实践中形成正反馈机制,通过参与人和同行的反复交流,最终形成可行的稳定的治理方案。危害分析与关键控制点和传统模式不同的地方在于,注重企业和监管人员的交流、注重同行评议、注重企业自身的特点、注重事前预防。危害分析与关键控制点在食品安全治理领域实践效果较好,逐步推广到欧洲以及日本等多个发达国家和地区,成为现今食品安全领域的主导治理机制。

(二)微观层面的实验治理实践

微观层面的实验治理通常被称作“助推”。所谓助推,就是说通过对参与人进行行为干预来诱导其进行合理行为。助推的理念来自行为和实验经济学的理论研究。这些理论认为,人是有限理性的,具有情感和情绪,常常出现认知偏差,并具有一定的社会性,具有社会偏好。因而,在决策的过程中,人会受到自身心理因素的影响,这些因素不仅来自认知心理,也来自社会心理。任何试图影响人的决策的做法,都离不开心理调节,也就是行为干预。传统的治理机制因为假定参与人是理性经济人,所以完全忽略了行为干预。而越来越多的研究发现,传统治理范式是有局限的,基于实验方法,经济学家已经发现,通过行为干预的确能够改进治理绩效。

具有代表性的助推实验是由阿瑞斯等人(Ayres等)完成的。阿瑞斯等人在美国的两个能源企业展开实地实验,这两个企业分别是萨克拉门托市公用事业企业(SMUD)和普吉特海湾能源企业(PSE),前者参与实验的有35000个用户;后者参与实验的有40000用户。阿瑞斯等人设计了一个可以实地展开的正能实验(ThePositiveEnergy/Powerexperiments),实验时间为20084月到20094月。在实验中,一部分家庭遵循原先的旧有模式,不做任何改变,这个组群被称作控制组或对照组;另一部分被随机抽取的家庭作为实验组。控制组定期收到能源消费账单,比如水电气费单。和控制组不同的地方在于,实验组的所有成员都定期收到一份家庭能源报告,这个报告和平常的费单完全不同,而是经过了个性化设计,主要包含以下四方面内容:

1)同期邻居比较数据:该报告以条形图的形式把家庭最近的电力和天然气消费和可比邻居以及“高效邻居”(efficientneighbors)的同类消费进行比较;

2)十二个月的邻居比较数据:通过一个图表比较家庭的电力和天然气消费与可比邻居以及“高效邻居”在过去的十二个月内的同类消费比较;

3)个人历史比较:把家庭本年度月耗与上年度相同月份的电力和天然气消费进行比较;

4)能源效率达标建议:专家会根据家庭的消费情况,以及家庭的能源使用模式、房屋特征以及家庭人口学特征等进行诊断,然后提出相应的节能建议,并给出适合该家庭的费用套餐。

通过这两个实地实验所得数据分析发现,定期寄送家庭能源报告的做法显著改进了家庭的节能效率。实验结果表明,在萨克拉门托市公用事业企业(SMUD)的用户实验中,实验组月均能耗下降约2.5%。并且家庭能源报告寄送的频率和家庭节能效率也有关系,按月接收的家庭能耗下降了2.35%,按季度接收的家庭能耗下降了1.5%。在普吉特海湾能源(PSE)用户实验中,实验组能耗平均降低1.2%;就电力消费而言,按月接收的家庭能耗下降了1.25%,按季度接收的家庭能耗下降了1.05%;就天然气消费而言,无论按月还是按季接收,家庭能耗都下降了约1.2%。按当地电价和天然气价格计算,对于按月接收报告的用户,每户每月节省电力费用近14美元,天然气费用每月近11美元,总节约25美元;对于按季度接收报告的用户而言,每月电力和天然气费用总节约22.28美元(其中电费11.19美元、天然气费11.09美元)。就PSE的用户规模,仅家庭能源报告这一简单的助推机制就能够实现节能方面每年2000万美元以上。

(作者:周业安,系中国人民大学经济学院教授)


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