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社区治理的结构、模式与挑战

作者:王芳、陈锋、翟羽佳  时间:2016-06-03

社会是由共同生活的个体通过多种多样的社会关系联系起来的存在形态。人类社会的关系包括家庭、文化、阶层、社区、契约、交换、服务、管理、统治等。其中,社区(community)是人类的共同体,在一些文献中又被称之为社群,是在自然发展过程中形成的居住相近、具有共同利益、彼此相互需要的一群人。社区最重要的构成要素是共同性和互动性。社区是社会的基本单元,包括城市社区、乡村社区等。传统社区强调地理空间区位,而随着信息网络技术的发展,人们的沟通和交流打破了地理空间的束缚,虚拟社区日益兴盛,重构了以传统社区为基本单元的社会结构。除此之外,受城市化、人口老龄化与流动加速等因素的影响,我国社区在成员特点、功能、内部结构与外部环境方面日益多样化与复杂化,原有的公共服务提供以及公共事务管理模式面临着新的挑战。为此,传统的社区管理模式开始向社区治理模式转变。

一、社会治理的含义

治理理论在公共领域的兴起始于20世纪90年代。治理理论创始人之一的美国华盛顿大学教授詹姆斯·N.罗西瑙(JamesN.Rosenau)将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理机制以系统为载体,以一定的规则体系规范和协调系统内部各个组成要素间的关系,是以维护和发挥系统的整体功效为目标的规则、程序的总和。

现代意义上的社会治理实践兴起于20世纪80年代。从系统论的视角看,治理就是一个社会系统,可以通过它进行决策制定、资源分配、组织或社会方向的确定。在一个社会系统中,治理主体及其权力关系决定了社会资源的分配和公共事务的管理方式,体现为一个国家的基本政治制度。从理论研究看,国家治理的模式有一元治理模式、二元治理模式、三元治理模式、网络治理模式等。一元治理模式主要指由政府单极管控的集权统治模式;二元治理模式包括政府-市场、国家-社会两种类型;三元治理模式主要指政府-市场-社会模式;网络治理模式则指在网络社会中政府、企业、社会组织以及个人等多个社会主体以网络化的关系共同参与社会治理。

从人类社会发展的历史来看,随着封建社会的没落和资本主义的兴起,财富阶层获得了与正式官僚权力谈判的政治地位,资本家、中产阶级对参与公共政策制定与公共事务管理的诉求日益强烈,以“君权神授”作为合法性标志的集权式专制统治向现代意义上的民主治理转变。公共治理代表了西方民主政治与公共行政的主流思潮,主张虽然政府行动具有权威性并承担正式的职责,但是治理并不必须只能由政府实施,私有企业、企业协会、非政府组织都应当参与其中。国家与社会关系(The State-Society Relations)理论认为国家由二元对立的国家与社会构成。权力在政府和社会之间的分配呈现出四种模式:强国家—弱社会、强社会—弱国家、强国家—强社会和弱国家—弱社会。其中,强国家—弱社会的关系主要体现为国家管理。国家对社会进行管理的基本任务包括协调社会关系,规范社会行为,解决社会问题,化解社会矛盾,促进社会公正,应对社会风险,保持社会稳定。

由政府、市场与个人交换之中的一极或两极构成的社会治理结构,存在不稳定等种种弊端,因此,在全球化的后工业社会中,除公司与企业、国家与政府两极之外,还需要将个人的作用、道德、团结与正义纳入社会治理,将公民与现代社会形态引进社会政治体制之中,这种基于社会目标的三极治理结构才是平衡的。公民参与理论认为:“公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有计划地被列入考虑。”无论是国家-社会二元结构,还是国家-市场-社会三元结构,都主要关注治理主体间的权力结构。从治理目标看,新公共管理理论以公共管理活动中的经济、效益与效率为目标,强调市场机制的运用而忽视了社会公平问题。为此,新公共服务理论认为公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。

社会治理是国家治理的子系统,当治理对象为社会竞争、社会冲突、社会问题、社会发展、社会行为、社会结构时,国家治理就体现为社会治理,不同的国家治理模式也体现为相应的社会治理模式。古典区位理论认为社区是社会的基础,根据社会成员的互动方式可以把社会发展过程分为四个阶段:竞争、冲突、调节、同化。其中,竞争、冲突尤为明显。城市社区是由商业地段竞争而来的共生关系,竞争影响着社区的空间结构和区位功能。冲突是引起社区变迁的重要因素。社区冲突的根源主要包括:经济争端、政治争端和价值观的冲突。导致社区冲突的各种事件会互相强化,在冲突之初就必须制止这种恶性循环。社区冲突分为结构性冲突和争论性冲突两类,包括对立的关系、不同的权力分配以及社区居民的某种激烈的情绪。由此可见,社区治理是现代社会治理的基础,关系到社会稳定、文化传承与国民的政治认同。

二、社区治理结构及政府角色

社区治理是社会治理在社区层面的体现,是多元参与主体共同进行社区公共事务的管理和公共决策的制定。社区治理可以理解为:“在一定区域范围内,政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”。相对于社区管理,社区治理具有以下几个特征:非意识形态性、非强制性、权力运行的多向性。从社区管理到社区治理,关键的不同在于治理主体的数量、地位、作用、关系和互动机制。社区管理需要政府权威自上而下运行,而治理是合作的、协商的、多主体的。

治理主体的多元化是社区治理的核心问题。这意味着除了政府权威外,个人、社会组织和群体都应当广泛地参与到公共事务当中。社区治理中主体的数量和行为直接受到社区利益的空间范围、具体制度、技术条件和公共意识的影响。治理主体应包含所有社区内利益相关者和对社区提供服务的组织和个人。我们认为目前我国的社区治理主体主要有五类:基层党组织和基层群团组织、行政组织、自治组织和社会组织。

不同社区治理主体间的关系,构成了社区治理的结构。我国政府对社区政策经历了一个从管理到治理的历史过程。从目前我国社区的现实情况来看,不同类型的社区其治理结构有所不同。在农村社区,党组织发挥着核心的主导作用。在城市社区,居委会、街道办事处、物业企业、公安派出所与业主委员会分工合作,共同承担着社区治理的任务。

政府角色是社区治理结构的核心问题。在社会治理中以国家为核心(statecentricperspective)还是以社会为核心(societycentered)是学术界争论的焦点。围绕社区治理中政府、社会与市场之间的关系,一些学者将我国的社区治理结构总结为:(1)强政府-强社会的政府主导型治理结构;(2)社区主导与政府支持的小政府、大社会自治型治理结构;(3)政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。不同国家、不同地区、不同时期政府在社区治理中的角色可以归纳为统治者、协调者、监督者、服务者,甚至是缺位者。日本受儒家文化影响,社区经历了一个由统治、管理到治理的转型过程,现代日本社区治理呈现准自主、多元主体、服务化、组织化的过程,基层政府的角色转变为监督和服务。政府应该提高自我治理和协同治理的能力,承诺使用真正民主和协商的方式处理事务。

当前我国社区治理中政府的角色正处于转型时期。社区治理尚存在行政管制还是社区自治、一元主体还是多元主体、财政拨款还是社会资本的争议。政府与社会组织的关系是合作,还是竞争,政府如何转变职能和调整角色需要进一步研究。中国官员的“官本位”思想、民众缺少政治参与的强烈要求和训练等因素,对多元治理提出了很大的挑战。非政府组织在城市社区治理中不仅可以促进民主自治、维护社会稳定,而且也推动了政府职能的转变。政府与非政府组织如何在社区治理中定位各自角色仍然是一个富有争议的问题。

不同的社区结构产生相应的治理模式。治理模式与社会的复杂性有关,统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理对应于农业社会、工业社会和后工业社会。国外典型的社区治理模式有行政主导、社区自治和混合模式三种。根据我国现实情况,有专家提出我国城市社区分为三种类型:传统型社区、协助型社区、行政化社区。也有专家将我国社区管理模式划分为政府导向型、市场导向型与社会导向型三类,分别以基层街道办事处、物业公司和居民自治组织为管理主体,其他主体参与配合。

三、我国社区治理模式的变迁

在中国传统的权力体系中,不存在社会独立于国家,并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。明清时期,国家权力行使到县级政权为止,即所谓“皇权不下县”,县级以下的乡村实行自治。乡绅作为一种非正式权力,与正式的官僚权力相互补充、合作与制约,在乡村社会治理中发挥了重要作用。乡绅之治对于协助国家权力控制乡村社会是不可替代的,与国家权力之间存在共生关系。但是,它同时也是乡村社会防御国家权力的屏障,乡绅个人或群体常常运用其社会资源对地方政府施加压力。到民国以后,南京国民政府为了加强对乡村经济资源的提取,将政权体系向县以下延伸,建立了区级政权,并下延到乡村,建立了保甲体系。在此过程中,土豪劣绅等乡村旧势力被拒斥在外,对国民党政权更具向心力的新乡绅阶层被培养起来,成为乡村社会治理的重要力量。

新中国成立以后,社会治理的主要任务是基层社区管理。20世纪50年代中期,我国城市社区的管理主要由通过民主选举产生的居民委员会承担。1957年以后,兴起了大跃进和人民公社化运动,治理模式以强国家-弱社会为主。1978年以后,居委会组织逐步复兴,国家在基层社区治理中的作用主要是把握方向,提供制度规范。20世纪90年代以后,基于计划经济体制设计的街居制面临危机,社区制应运而生,但是不少地方的社区制仍然延续了街居制向上级行政机构负责的模式,难以提供有效的公共服务。在农村社会,乡镇政府是最基层的政权机关和最基本的独立行政机构,乡镇以下实行村民自治。我国1982年修订颁布的《宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1994年民政部下发《关于开展村民自治示范活动的通知》,提出了村民自治的核心内容:村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理与村级民主监督。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会自治法》规定,村民委员会由民主选举产生,应当维护中国共产党农村基层组织的领导核心地位,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向上级人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

进入新世纪以后,为了应对基层社会面临的新问题,各地相继进行了一些创新。例如一些城市开展了社区网格化管理。浙江省杭州市在社区治理中,通过政府职能转变和基层组织的体制创新构建社区治理体系,政府做编制规划、出台政策、资金扶持等工作,推动居委会、社区工作站等基层组织的积极性,扶持社工队伍,以“居民直选代表”和“圆桌会议”等形式进行协商治理。湖北省武汉市百步亭社区、千里马社区在社区治理中,充分发挥了社区企业、志愿者等多元主体的作用。在这种模式中,企业尤其是龙头企业发挥了重要作用,政府对企业充分信任和支持,但是该模式如何推广,在划定企业等主体的权力、约束和监督企业的社区治理行为等方面,还需要进一步探索。

四、当前我国社区治理面临的挑战

当前我国社区治理正处于转型时期,各地社区治理呈现出合作共治、分类治理、信息化管理与网络化治理等趋势。但是,由于多利益主体的不同诉求、公民民主与权利意识觉醒导致的政府权威降低、民众安全感下降等因素,加之信息化与城市化进程所带来的变化,目前我国社区治理也面临着几大挑战。

(一)网络在线社区与线下物理社区相互影响

虚拟社区的核心是参与者的交流和互动,并且在参与者之间形成一种社会关系。在虚拟社区中,人们分享兴趣、共同的经历和观点,一起娱乐,完成交易和信息交换。当前我国网络虚拟社区的数量和规模都快速增长,已经在微博、博客、微信朋友圈、大型论坛及电子商务网站中形成虚拟社区。随着移动互联网的应用和发展,虚拟社区和现实社区也有交叉融合的趋势。信息网络的发展打破了时空限制。虚拟社区成员的情绪、利益诉求通过社交媒体平台表达、传播和放大,并向现实社区延伸。网络群体性事件常常从线上点燃,在现实社会中爆发,给社区治理带来挑战。在2012年什邡和启东爆发的抗议污染项目落户当地的游行示威事件中,互联网充当了重要的组织、宣传、放大作用。

(二)智慧社区对治理技术提出新的挑战

互联网、大数据、物联网等技术的应用开始深刻影响社区管理。近年来,智慧城市、智慧社区的实践和理论研究成为新的热点。现有研究对智慧社区的建设标准、实现途径、关键技术和政府角色进行了分析。信息技术不仅提高了政府行政办公效率与服务水平,也会对政府职能的转变、政府组织结构的变化产生深层的影响。欧洲社会的发展实践表明,信息网络技术将改变社会和政治结构,政府不再是唯一的政策制定者,公众可以通过信息技术更多参与公共事务的决策。信息化正深刻地改变着农村社区的治理生态,因此,农村社区治理模式需要在治理环境、治理标的物和治理机制三个向度上进行适应性转型。

(三)流动人口不断增加为社区治理带来新的挑战

随着我国城市化进程的加快,大量农村人口涌入城市。在城市和农村的中间地带,被拆迁安置的本地居民与大量外来人口聚集形成过渡型社区、移民社区或流动人口社区。在这类社区中,人口流动性大,居住环境较为恶劣,伴随着户口限制、子女入学困难、医疗卫生资源有限等问题,居民多种利益诉求得不到满足,政府面临着行政资源有限的窘境。目前一些流动人口社区通过自组织方式解决了公共资源的配给与公共服务的提供问题,但是还需要探索更为有效的社区治理模式,以使流动人口社区与城市的整体发展步伐相适应。

(四)城市化进程中可用于乡村治理的资源严重短缺

乡村社区面临的突出问题包括基层组织内部矛盾、农村土地分配、特殊群体诉求、征拆补偿、城乡资源分配不均衡,等等。城市化又给乡村社区带来了人才流失问题。目前我国农村地区居民的文化与民主素养普遍较低,留守老人与留守儿童问题严重,法制监督力度薄弱,使得农村地区的治理面临着很大的挑战。

五、结语

随着信息化与城市化的发展,我国社区类型日益多样,社区结构正发生着多种变化,社区治理面临着新的挑战和创新的机遇。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。针对当前社区治理面临的核心问题,不同类型的社区应当根据特定的经济文化条件选择适当的治理模式,政府应当转变角色,适度放权,逐步培育和发挥社会组织的作用,正确处理好政府、社会组织、企业与居民的关系,探索在权力和资源分配、公共产品和服务的供给以及冲突协调方面的新机制。


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