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我国协同治理理论研究现状与展望

作者:张仲涛、周蓉  时间:2016-06-03

改革开放以来,我国逐步融入经济全球化、信息化的进程之中。随着我国社会力量不断发展壮大,传统的单一垄断的公共管理范式受到越来越多的挑战,迫切需要向多元化、协同治理范式转变。自党的十八届三中全会明确提出“社会治理”以来,探寻适于中国改革发展实际的治理理论以及善治良政的实现途径迅速成为热点话题。协同治理理论是近年来国内热议的西方理论之一,在西方已被广泛应用于政治学、经济学、管理学和社会学等诸多研究领域,是一种重要分析框架和工具。国内学界对协同治理的研究虽尚属起步阶段,但已取得了一些进展,研究成果数量也呈现出逐年递增的趋势。

一、我国协同治理理论研究现状

(一)理论内涵研究

1.传统角度视角

“协同治理”(CollaborativeGover-nance)的实践与学术探讨兴起于西方,目前已经成为公共行政领域的热门词汇。协同治理理论具有丰富的内涵,包括治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性等诸多内容。协同治理是在治理理论的基础上强调合作治理的协同性,指的是处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作,形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面,产生有序的治理结构,以促进公共利益的实现。

协同治理理论与多中心治理理论有着共同的目标和高度的一致性。多中心治理理论与协同治理模式都在试图回答为什么要研究治理主体的多元化和治理权威的多样性,都在努力寻求政府和其他公共性主体的合作路径,都在积极构建超越政府和市场治理的新方法。所以,两者合称为“多中心协同治理模式”。

联合国全球治理委员会对“治理”做出定义,认为“协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则,也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排”。

2.协同治理研究新视角

近年来,有学者尝试打破“协同治理=协同理论+治理理论”的传统研究视角,另辟蹊径开展研究。有学者对西方文献中“协同治理”这一概念进行追根溯源,并从历史和多学科维度对相关研究进行梳理,将协同治理与公私伙伴关系、民营化、网络治理、协作性公共管理等相似概念进行比较、分析,提出协同治理是这样一个过程:政府与企业、社会组织或者公民等利益相关者,为解决共同的社会问题,以比较正式的适当方式进行互动和决策,并分别对结果承担相应责任”。

(二)协同治理主体的研究

治理主体多元化是解决政府回应缺失的现实途径。多元主体协同实现了公共品混合供给,提高了组织运行效率,降低了组织交易成本,满足了社会多重需求。协同治理本质上要求政府与社会、市场能够建立起平等、合作的关系,通过充分的对话、协商,共同治理社会公共事务,最大限度实现公共利益。

在多元主体格局中,当前中国社会协同治理的主体主要包括党组织、政府、社会组织、人民团体、基层自治组织和企业。中国共产党是中国社会治理协同的领导者;政府是社会治理协同的主导者,但不包办一切;社会组织、人民团体是社会治理协同的主要主体;基层自治组织是社会治理协同的基础主体;企业是社会治理协同机制中的重要主体。协同治理的行动者,依据组织化的程度与强度来划分,包括:个体(公民个人)、群体(组织化的群体)、社会组织和政府组织。

在主体间关系上,国内学者普遍是在政府处于协同治理核心地位的基础上,来探讨政府与其他多元主体的协同合作关系。虽然多元协同的社会治理模式主张主体间的地位平等和利益均衡,但仍强调政府关键作用的发挥。当代中国政府治理能力不断提高,但社会力量发育程度依然弱小,发展进程相对缓慢。因此,在当前甚至今后相当长的时期内,中国社会治理的目标选择应当是社会协同关系模式。即政府在发挥主导作用的同时,保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律,并综合运用行政管理、居民自治管理、社会自我调节以及法律手段甚至市场机制,构建秩序与活力统一的多元治理、共建共享的社会建设模式。

现阶段我国社会组织缺少独立性和自主性,更多地扮演着政府助理或者政府延伸机构的角色,而不是政府的合作伙伴。我国社会组织在社会治理协同机制中的角色和功能有待调整和加强。社会组织因其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点,成为协同治理的当然角色,为社会治理创新提供新的选择。

企业在协同治理中发挥的作用受到重视。企业与社会的协同治理,基于创新社会治理的价值可以体现在三个方面:近期价值—社会企业家通过创办社会企业的形式为社区创造就业;中期价值—实现社会与企业的协同治理,增进社会福利;远期价值—社会资本的积累,推进社会良性互动。

理性的公民参与是实现协同治理的重要途径。从协同治理与公民参与的关系视角出发,协同治理与公民参与之间存在着逻辑同构。协同治理不仅强调公民对公共事务的参与,更强调公民与政府、非政府组织等主体在政策过程中的互动。在公民参与中形成多元交互的回应机制将充分推动协同治理的运转,促进政府与公民、国家与社会的良性互动。

(三)协同治理机制研究

协同治理的实现离不开机制建设和制度构建。社会协同治理制度构建的核心任务有三:一是强化向社会赋予权力的制度;二是改革那些对社会协同治理起阻碍作用的制度;三是进一步完善或者建立社会健康成长的相关培育发展制度。应以政府主导机制、责任分担机制、合作动力机制、运行保障机制、平等协商机制、集体行动机制、利益平衡机制、信息共享机制、监督评估机制等九大机制,构建起较为完整的社会协同治理机制的框架。健全协同治理的机制应当从三个方面着手:一是治理主体的自身建设,这包括政府职能的转变与社会组织的完善;二是治理主体的责任机制建立;三是多主体联动体系建设,包括加强信息化建设,组织网络衔接以及工作制度衔接。

协同治理的动力机制从其产生来源可分为内生型和外生型。内生型动力主要表现为政府对社会治理的效能与秩序压力;外生型动力主要表现为社会力量维护其合法权利和参与政治过程的共同行动的能力。

在构建具体的运作机制方面,应当通过利益关系的协调与维系实现协同治理过程中各主体的自我管理。首先,应积极构建论坛机制、听证制度以及公共事务公开制度;其次,进一步加强社区作为基层民主建设的载体平台作用;最后,应充分发挥法律条例在利益保护和权益维护方面的强制性作用。另外,经由政府授权的,具有一定权威性的第三方调解与仲裁机构也是促进利益协调的必要补充。

(四)协同治理理论的应用研究

协同治理理论研究的内容纷繁复杂,其应用涉及到公共事务的各个方面。

1.协同治理在危机管理中的应用

公共危机的协同治理是一个系统性的工程,单纯的依赖某一参与主体能力的建设,或者通过改善危机管理某一环节的运行已经不能有效应对危机的发生。

在多元主体协同问题上,必须跳出“国家或政府中心论”的窠臼,“在强调政府在危机管理中作用的同时,最大可能地调动社会资源,努力拓宽社会参与渠道,形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面,群防群治、协调合作应对危机,构建社会整体的危机应对网络,实现政府危机管理向危机协同治理的转变”。针对我国目前公共危机治理中多主体协作的现状与不足,应从法律制度环境、组织体系优化、权责规范、资源保障以及信息技术保障等方面,构建公共危机多主体协同治理的制度保障体系。

在公共危机协同治理的路径选择上,必须构建起危机治理系统。一是主体构建系统,推动多中心形成与加强顶层设计联动;二是支持保障系统,注重技术运用与构建多主体间耦合;三是评估与考核系统,实现效率、效能与效感的统一;四是再学习系统,组建危机学习圈,延长危机学习链。

多元主体间明晰的权责划分是危机协同治理的重要前提。危机管理的核心问题是各参与主体的权力—责任机制的构建与调适。为了有效地进行危机救治,必须对各参与主体进行合理的权力和责任划分。在权力结构上,除了政府之外,非政府组织、企业组织以及公民个人都在公共危机治理的结构中同时拥有权力、能力和责任,形成一种权力与责任对等、制度化、常规化的多元治理结构和上下联动、协同应对的格局。

近年来,公共危机愈来愈呈现出跨地域的特征,危机管理中跨行政区域甚至跨国界的不同主体间的协同问题日益受到关注。“跨域人口流动”“跨域生态污染”和“跨域政府监管”危机频发。这迫切需要城市管理者转变对传统城市公共危机管理的认识,建立起跨地域合作的危机治理协同机制。具体包括:建立跨域危机治理职责与问责制度,建立长效管理和常态监控的体系,建立集结跨域专家咨询的能力,建立社会支持体系等。公共危机管理中的国际沟通与合作日益重要,要构建危机背景下的国际合作与学习机制。必须建立国际性危机的预警、反应、处置和恢复的合作机制,实现国家与国家之间、国家与国际非政府组织之间的互动协调、相互督促的协同治理。

2.公共服务供给中的协同治理研究

协同治理已经成为一种提供公共产品和履行公共服务的关键制度形式。逐步实现基本公共服务均等化和建设服务型政府目标的提出,使得协同治理研究中关于公共服务供给机制创新的内容显著增加。我国公共服务供给机制协同治理的实现路径是:强化公众服务导向的协同治理理念;引入市场竞争机制的协同治理方式;培育社会自治力量的协同治理组织;确立政府与社会的良性互动的协同治理体系。协同是解决公共服务多元主体供给导致的碎片化的机制选择。构建科层制协同、沟通性协同、公私协同、战略性协同四种公共服务协同机制。

在城市社区公共服务模式创新上,把城市社区公共服务的相关参与者—政府、社区居民、志愿者和社会组织协同起来,形成一种合作联动关系,共同参与治理,使城市社区公共服务供给与社会经济发展协同起来。农村公共产品和公共服务供给也是关注的重点。要借鉴现代系统科学中协同学理论框架,建立符合我国统筹城乡发展要求的县域农村公共服务理想模型,是以农民需求为导向,政府推动为主导,市场化运作为基础,多中心治理主体互动合作的社会协同治理模式。这种从“国家单方供给”到“社会协同治理”的逻辑变迁顺应城乡公共服务一体化的发展趋势。

3.协同治理在基层治理中的应用

城乡基层治理改革是我国城乡转型时期的必然要求,是推动城市化和城镇化发展的重要举措。中国迫切需要用规范性和系统性的协同治理方式来维护基层社会的稳定和发展。越来越多的学者开始关注我国城乡基层社会的协同治理问题。广东顺德“政经分离、政社分离”的“治权”改革将协同治理(共治)作为了城乡基层治理改革的主要模式。通过理顺政府、市场、社会关系,确保基层党组织的核心作用,同时加强基层社会组织的建设,培育新型城乡的社会力量,建立新型监督机制,推进协同治理的发展。

社区作为城市的基本单元和社会单元,同时也是城市管理体制中最基层、最基本的组织单元。作为加强和创新社会治理的基层载体,社区治理问题在中国已受到高度重视。中国城市社区协同治理,强调的是在一定的地域范围内由党和政府与社区自治组织、非营利组织、辖区单位以及社区居民共同管理公共事务,协同推进社区的可持续发展。基于社会学制度主义的分析视角,提出了完善社区协同治理的法规制度,优化协同治理的权责体系,建立协同治理结构,规范治理秩序,完善社区协同治理的文化—认知等对策建议,以推进城市社区协同治理制度建设,重建符合现代治道变革的城市基层社会治理权威。

乡村治理是攸关社会主义新农村建设,实现社会和谐的重大课题。作为乡村治理的新思路,协同治理得到了大量关注。在乡村社会,一定要合理界定基层政府的角色,实现适度规模的体制吸纳,继而最大限度避免体制吸纳的消极影响,充分发挥其积极作用,实现协同治理的美好愿景。

二、我国协同治理理论研究展望

虽然国内对协同治理理论的关注和研究兴起较晚,但发展势头迅猛、成果丰硕。在理论内涵研究上取得了诸多共识。主体研究和机制研究是非常重要但难度相对较大的部分。已有的研究成果更多集中在理念层面、原则层面。在应用研究上,学界也有较为广泛的涉猎,尤以危机管理、公共服务供给、基层治理领域的成果最为丰富。但从现有研究成果来看,协同治理理论研究仍然存在着不足之处,我们还需要从以下四个方面进一步拓展研究的深度。

(一)协同治理内涵界定的再探讨

协同治理作为一种新的概念,对其内涵进行准确的界定,既是进行理论研究的基础,也是与其它类似概念进行区分、彰显其特有的理论适用性的关键。目前的相关研究中,除了少数学者将协同治理等同于“治理”或者“多中心治理”以外,大多数学者都认为,协同治理是协同理论与治理理论的结合。他们从“协同”和“治理”这两个概念出发,基于两者内在的耦合性,对“协同治理”进行概念阐释。但是治理理论出现早于协同理论,对前者的研究在理论上和实际应用上都更为充分和深入。另一方面,治理理论相对于协同理论更加宏观,且两者之间存在着内在的相似性。以上两点导致目前的概念阐述往往难以突破“治理”的概念框架,容易陷入“协同治理”等同于“治理”的误区,导致协同治理的“协同性”常常被忽视。虽有学者提到了“协同”的重要性,但认识仍不够深刻。因此,在理论内涵界定方面,应更注重“协同”与“治理”的差异,更深刻地理解“协同”的内涵,实现两者的有机结合,使协同治理的定义更为准确和科学。

(二)协同主体关系的再探索

主体多元性是协同治理的基本特征。协同治理的主体包含党、政府、企业、社会组织和公民,并探讨了不同主体在协同治理网络模型中所扮演的角色和承担的职责。但目前对于我国多元主体的研究存在着一定程度的失衡问题。对政府、社会组织、公民这三类主体的研究较多,对企业、基层自治组织的研究较少。基于我国的特殊国情,党组织是国家和社会领域的核心领导者,党政关系的有效协同也是无法忽视的问题。而目前协同治理研究中,对党组织的关注也相对缺乏。

此外,对于协同治理过程中主体间相互关系的研究,深度仍然不足,主要停留在理念层面、原则层面的研究,缺乏可操作性。协同治理的核心并不在于主体的多元,而在于协同关系的建构。因此,厘清主体之间的关系才是理论研究的关键点。我们不应局限于一般意义上的协同,而应该深入分析以什么样的框架建构协同,探讨多元主体协同治理公共事务过程中的资格条件、权限边界、责任义务划分、利益分配等,特别是权力关系的制度化和法制化建设。

(三)协同治理机制研究的再深入

协同治理过程是各个阶段的连续统一体,实现协同治理的良性发展离不开有效互动、协同合作的运行机制。因此,对协同治理机制的研究是重要且不容回避的环节。能否提出具有参考性和可操作性的建议,直接反映出研究成果的水平和价值。虽然学者们从不同角度尝试提出协同治理机制的建构路径,但尚未形成完整、规范的框架体系。而且建议往往大而化之,过于原则和笼统,缺乏可操作性,在面对具体问题时仍显空洞、乏力。协同治理表现为多种形式,既可以有纵向的各级政府的协作,也可以有横向公私部门的合作,还包括网络化环境中各种不同的向上向下向外的管理。因此,我们应当根据具体情况,有针对性地构建起纵向、横向乃至网络化的协同治理机制。

可见,协同治理机制研究仍将是我们研究的重点和难点。此外,协同治理的理论基础、价值取向均根植于西方文化。我们必须根据我国社会发展需要,进行本土化创新,探索建立有中国特色的协同治理机制。

(四)协同治理理论应用领域有待拓展

在实践过程中,协同治理理论已开始逐步应用于危机管理、公共服务供给、城乡基层治理、生态环境保护等无法单靠政府就能解决问题的领域,并取得了初步成效。随着理论研究的深入,未来的应用研究不仅可以在原有的领域中继续深化,还可以拓展到公共医疗、文化教育、社会救助、公共政策制定、互联网治理等更为具体的和多样化的领域。当今中国社会在上述领域存在着诸多问题。无论是公共医疗、文化教育,还是社会救助、互联网治理,都涉及到政府、社会、企业、公民等方方面面的利益相关者。只有协调行动,合作治理,才能更好地解决实际问题,促进公共利益的实现。

在后工业社会时代背景下,全球化日益加剧,社会治理不再是一种区域性的问题,而往往表现为一种跨区域、全球性的问题。协同治理研究的范围应当突破地方政治语境的束缚,向更加广阔的范围拓展,更好地应对复杂而多变的跨区域、全球性问题。

三、结语

我国正处于社会转型期,社会治理任务日益繁重,现代化社会形态日渐崛起。传统的以政府为中心的一元式社会治理体制已经无法适应社会发展需求,社会治理主体多元化及其协同配合必然成为社会治理实践的最终选择。我国协同治理研究的兴起和发展既是对现实挑战的回应,也是对未来发展的前瞻。我们要在实践中不断探索和反思,在理论内涵、主体关系、机制构建、理论应用等方面,不断拓展研究的深度和广度,为我国加快推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益的思路。


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