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社会工作参与社会治理的路径探析

作者:周群英、赵梅星  时间:2016-06-03

改革开放尤其是20世纪90年代以来,我国社会在快速的市场化转轨中加速分化,社会关系、社会利益格局发生深刻变化,社会组织形式、价值观念日益多元化,新的社会需求和社会矛盾日益增多,社会稳定与发展面临巨大压力,社会领域的治理危机日益凸显。在此背景下,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标出发,提出了“创新社会治理体制”的重大战略部署,并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等四个方面明确了创新社会治理体制的战略任务。社会治理概念的提出是党执政理念的重大转变与调整,反映了党和政府对社会建设的准确把握和精准定位,体现了党和国家提升治理能力现代化的决心。

一、社会工作参与社会治理的现实基础

社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作的基础上,运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题,以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展的一种协调性社会行动。专业社会工作源于美英等西方社会,通过运用专业方法为弱势群体提供专业服务,具有解决社会问题、优化资源配置、提供社会公共服务以及促进社会公平与正义等功能。社会治理与社会工作具有高度的契合性。社会治理借助国家权力与社会自组织系统的协调配合,以实现对社会的有效治理。社会工作通过个案、小组和社区等方法为弱势群体提供服务,达成预防社会问题、促进社会发展的功能。社会治理理论的提出为社会工作的发展提供了制度保障和发展空间。社会工作以服务的方式化解社会问题、弥合社会裂缝、建构良好社会秩序而实现社会治理。

历史地看,治理观念,无论中西,早已有之。但现代治理概念始于20世纪后期,是西方社会应对全球化危机、福利体制、政府财政赤字等挑战总结的经验教训。英国学者鲍勃·杰索普(BobJessop)指出,在后福利体制和全球化时代,政府与市场、社会之间的关系发生了根本性的变化,人们应重新重视自组织协调的重要性,回归多元主体参与的合作性治理,政府应当扮演“元治理”功能,进行制度设计和协调治理间关系。改革开放以来,大量农民工进入城市。对农村而言,青壮劳动力的流出造成了村落的衰败,每年有大量的村庄消失,“空心化”的乡村制约了农村的发展,村落已无法承担正常的公共生活,乡村公共事务无人问津。对城市而言,由于大量人口的涌入,加剧了城市交通拥堵、资源分配不均等问题。同时,因土地征用、强制拆迁、环境污染等因素导致了群体性事件的频发。城乡社会结构关系和利益格局出现新变化,引发新的社会矛盾。城市产业结构的转型与升级、人口结构的未富先老、阶层结构的贫富分化,开启了社会工作参与社会治理的探索模式。

一是产业结构的转型与升级需要社会工作的介入。产业结构是不同产业的构成形态以及各产业之间的联系和比例关系。从历史来看,近现代以来世界各国的发展一般性规律都是以工业化为前提的。新中国成立后至改革开放前,我国经济发展在很大程度上依赖工业,尤其是重工业的发展。这种以重工业为主的资源依赖型的产业结构决定了产业结构调整和升级过程中必然带有单位制痕迹,并伴随诸多社会问题,诸如高耗能劳动密集型产业淘汰过程中,缺乏劳动技能的普通工人沦落为无业的弱势群体。产业结构的转型直接关乎人口就业问题。如何通过产业转型与升级带动人口合理分布和就业,消解中心城区的工业污染源,同时引导人口外迁,缓解中心城区的压力等,这为社会工作介入城市社会治理提供了空间和机会。

二是人口结构的未富先老需要社会工作的介入。人口结构是指人口的构成和分布状况,包括年龄结构、职业结构、居住结构以及性别结构等。20世纪80年代以来,改革开放的逐渐深入以及城乡二元结构的松动,一方面促进了城市人口的快速增长,另一方面也带来了诸如城市人口密集、交通拥堵、老龄化和农民工市民待遇等困境。以老龄化为例,国际上通常把60岁以上人口占总人口的比重达到10%或者65岁以上人口占总人口的比重达到7%,作为一个国家或地区老龄化社会的标准。20112015年,中国60岁以上老年人由1.78亿增加到2.21亿,平均每年增加老年人860万,老年人比重由13.3%增加到16%,其中失能、半失能老人有3700多万,这些老人大部分是高龄老人。根据预测,2020年我国60岁以上老年人将达到2.34亿,老龄化比例为16.3%,其中65岁以上老年人口将达到1.87亿,占全国总人口的11.35%80岁以上老年人为0.25亿,占60岁以上老年人口的比例的10.68%。中国在人均收入较低的情况下进入老龄化,这给我国社会治理提出新的挑战。一方面,老年人对老年保健、护理需求日益增多。另一方面,养老资源不足、养老服务体系尚不完善。养老服务需求远高于供给的矛盾,既要求国家加快养老保障体制建设,也需要大力发展老龄产业和组织,满足不同层次老年人的多元需求。这种庞大的老龄人口规模和日益增加的需求,需要社会工作的积极参与,承担社会服务的重任。

三是阶层结构的贫富分化需要社会工作的介入。20世纪90年代中后期,我国逐渐形成了具有相当规模的底层社会,其产生机制是资源重新聚集的结果。中国市场化改革以来所形成的底层社会,是伴随着两极分化的加剧而出现的。社会阶层结构一直以来被视为社会稳定和社会公平的重要指示器,也是反映一个国家治理效果的重要指标。国家治理与社会治理所针对的主要阶层,不是分层研究探讨最多的中产阶级,而是城市社会底层的弱势群体。阶层结构的两极分化要求加快社会工作发展。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出“我们要继续向贫困宣战,决不让贫困代代相传”。在针对阶层两极分化的治理中,社会工作可发挥其整合链接资源、恢复个人社会功能、增强个人自信、帮助个人实现自我的特殊功能。因此,阶层的两级分化需要社工组织和社会工作者的积极参与,发挥其解困助弱的特殊功效。

二、社会工作参与社会治理的有效路径

作为实践取向的社会工作,如何根据其独特的伦理价值、专业方法和服务内容等特征,应对深化改革进程中的产业结构转型与升级、人口结构未富先老和阶层结构两极分化所带来的社会矛盾和危机,来回应政府本位和市场本位治理模式的局限性,重构国家与社会之间的关系,提升社会治理的效率和效果,是今后一段时期的重要课题。

(一)构建社会工作制度框架

关于社会工作发展制度的构建问题,学者们各抒己见。有学者认为加快建构中国特色社会工作制度框架是改善民生为重点的社会建设、社会治理创新和政府职能转变的最佳突破口。也有学者认为,社会工作是社会结构的组成部分,是社会发展的制度安排。还有专家指出,中国特色的社会工作发展制度尚在建设中。实际上,社会工作作为一种制度安排,其发展与党的执政理念息息相关。从党的十一届三中全会社会学的“补课”,到十六届六中全会“建设宏大的社会工作人才队伍”,再到十八届三中全会“创新社会治理体制”,共计发布了30余项与社会工作相关或专门的政策文件,我国社会工作制度建设呈现出中央从宏观政策层面导向、各相关部委之间联合协作、民政等主要部委分别推进三个层次体系,以及中央和地方联动的发展格局。毫无疑问,顶层制度安排是社会工作获得认可和发展的必要保障。

然而,由于我国社会工作采取政府主导、教育先行、服务落实的发展战略,社会工作的顶层制度设计、中层政策配套和基层实务推进没有实现同步,影响了社会工作的全面发展,社会工作的体制机制尚不健全和完善。在社会工作领导体制方面,多部门密切配合的工作格局尚未建立,社会工作行业管理机构建设也未完全铺开。在社会工作服务机制方面,社会工作服务平台比较匮乏,机制建设尚处探索中,社会工作岗位开发政策措施与标准体系还未统一,社会工作专业人才与志愿者联动服务机制也处于探索阶段。在社会工作保障机制方面,政府购买社会工作服务虽已启动,但政府财政和福利公益金对社会工作的投入力度仍然很小,社会工作的资金预算尚未纳入公共服务预算中,多元化的投入机制有待建立。因此,社会工作发展制度框架的构建,需要加强顶层制度设计与中观政策配套和基层实务跟进的同步推进,搭建本土化特色的社会工作发展框架。

(二)建构社会工作人才制度

自党的十六届六中全会作出“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署以来,我国社会工作人才队伍建设进入快速发展阶段。2010年,中央出台的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》第一次将社会工作专业人才纳入国家人才发展大局,确立了社会工作专业人才在我国国民经济和社会治理中的重要地位。构建社会工作人才培养体系主要从人才规模、梯队结构、学历教育、薪酬与福利等方面推进。

在人才规模方面,《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出“十三五”末我国社会工作人才总量应达到300万,《社会工作人才专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》提出至2020年我国的社会工作专业人才总量应达到145万。根据国际经验,社会工作专业人才占总人口的比例一般为2‰左右,同时结合经济发展趋势与适度普惠原则,社会工作专业人才规模到“十三五”末达到145万比较合适,即达到每千人拥有一名专业社会工作者。按照现在的发展趋势,至2020年,我国社会工作者专业人才队伍总规模将在110120万人。

在梯队结构方面,党的十六届六中全会提出“造就一支结构合理素质优良的社会工作人才队伍”,提出5年内培养千名高级社会工作者、万名中级社会工作者和10万名初级社会工作者的宏伟计划,以此强有力地推动社会工作专业人才的梯队建设。“十三五”末,中级社会工作专业人才应达到20万,占社会工作专业人才的13.7%,高级社工专业人才应达到3万,占社会工作专业人才的2%,初、中、高级社工人才比例大致为40:7:1,同时要培养出8万名社会工作机构管理人才、8万名督导人才。结合“十二五”期间社会工作人才队伍建设的状况,“十三五”期间,高级人才、督导人才和社会工作行政和行业管理人才应成为培养的重点。同时,持证社工所占比重也是反映社会工作专业人才队伍质量的关键指标,预计2020年我国持证社工总数可达到72.5万,即平均每万人有5个持证社工,持证社工占社会工作专业人才比重达到50%

从学历教育看,学历教育是社会工作专业人才来源的主渠道。在我国,由于社会工作学历教育起步晚,社会工作培训也成为培养社会工作人才来源的重要渠道。我国社会工作人才培养体系可以设定为正规教育、在职培训和继续教育三部分。正规教育方面应针对培养质量不高的现状,加强社会工作的实务训练、确保800小时的实习时间,提高培养质量。在职培训方面应重点扶持社会工作专业人才培训基地的建设。在继续教育方面,应完善《社会工作者继续教育办法》,落实助理社会工作师、社会工作师在每一登记有效期内接受社会工作专业继续教育的时间分别累积不得少于7290小时。

从薪酬与福利看,目前我国社会工作者的薪酬水平普遍偏低,这也是社会工作者流失的社会主要原因之一。在美国,社工的平均薪酬向平均工资看齐。在英国,社工最低薪水门槛设置高于社会平均工资。在香港,社工工资向公务员看齐。因此,“十三五”期间,建议社会工作者平均工资不能低于当地的平均水平。同时,还应该合理设置职业层级结构,建立明确的晋升制度,给年轻社会工作者晋升的空间和希望。

邓小平同志指出,人才问题是个战略问题,并决定我们的命运。构建社会工作专业人才制度是实施人才强国战略的必然要求。从以上分析可以看出,社会工作人才制度建设需要从人才规模、梯队结构、学历教育与薪酬福利等方面加强和完善。

(三)激发社会工作机构组织活力

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制需要激发社会组织活力,社会组织在创新社会治理体制过程中的重要作用得到高度认可。社会工作机构是随着社会工作职业化、专业化的兴起而发展起来的。社会工作机构作为凝聚社会工作人才资源、提供社会工作专业服务、传递社会福利平台和载体,通过与其他治理主体的协商、议事、合作等多方向、多维度的互动来参与社会治理,促进社会工作机构社会治理能力的制度化和结构化。在西方发达国家,社会工作机构通过社会服务参与社会政策的执行、评估和修订,以此提升社会发展和公共领域的治理水平。在我国,社会工作机构通过购买服务协助政府落实社会政策、向政府表达基层利益诉求、倡导社会政策等方式参与社会治理。然而,由于我国社会工作起步较晚,社会工作机构自身的组织建设和制度建设尚不完善,社会工作机构的相对优势还非常薄弱,难以在社会建设和社会治理中发挥应有作用。社会工作机构组织内部治理缺位、错位,容易导致社会工作机构在治理结构、财务管理、活动规则等方面出现问题,社工机构的“项目制”的运作策略,也导致其在提供公共物品方面“公益性不足、互益性有余”。近年来,社会工作机构的规模和数量获得了快速增长,但由于政府购买服务过程中追求政绩的偏好等原因造成了社工机构领域弥漫普遍的工具理性,脱离了社会实际需要。为解决上述问题,需要对社会工作机构在社会治理中的角色、功能、改革方向和路径重新定位,使之适应社会治理转型的发展需要。

三、结语

全面深化改革背景下,社会工作如何结合自身特征参与社会治理,这既是理论问题也是现实问题。笔者对社会工作与社会治理关系、社会工作参与社会治理的现实基础和有效途径的分析,尚停留在理论解读阶段,社会工作参与社会治理的精细化操作机制和逻辑,需要包括理论研究者和实务工作者在内的多元主体付诸努力。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,社会工作参与社会治理大有空间和作为。


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