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探索多元共治:包头市“强政府优社区”改革实践

作者:付春华  时间:2016-06-03

在中国特色的社区治理改革创新背景下,构建社区多元共治模式,就是要建立社区党组织领导,政府公共服务机构、社区居委会、驻区单位、社区社会组织、社会非营利组织和居民多元参与、分工协作的体制,形成政府与社会力量良性互动、合作共治的格局,实现社会资源在社区的有效配置、互为补充、互利共赢的状态,从而实现国家的善治。

一、构建城市社区多元共治模式的两种基本路径

伴随着党在社会管理上执政理念的转变历程,以北京和部分东部城市为代表和先锋的地方政府积极推进着构建社区多元共治的改革探索。各地改革虽各有差异,但其中存在一个共同的核心内容,就是如何使居委会回归自治角色并有效发挥功能。有学者把各地围绕这一核心的改革实践分为两种类型,即“强政府型”和“强社区型”。这两种类型的界定仍然适用于延续至今的各地社区治理改革实践,或者说,“强政府型”和“强社区型”可作为当前构建社区多元共治模式的两种路径选择。

据相关调查,两种类型中“强社区型”的改革实践相对较多。所谓“强社区型”,是指政府向社区还权、让权、授权,使居委会作为全体居民代表和居民自治的领导核心推进社区各类组织和居民参与社区治理。北京、青岛、南京的一些社区改革是这种类型的代表。这种模式在更大程度上增强了公民自治和社会主体参与治理的力度。但实行这种模式必须具备一定的社会发展基础。例如社区居民已具备相对较强的自治意识,居委会在实践中已具备较强的资源整合能力,社区本身已具备承接除政府直接参与的公共事务以外的政府授权、让权给社区的公共事务的能力基础,这个能力基础至少应从社工的数量质量、本地区社会组织和社区自治组织的发展状况等方面考量。

而所谓“强政府型”,则是指基层政府强化职能向社区的下沉,提高政府在社区的基本公共服务效能,同时让居委会彻底脱掉行政化色彩,回归自治功能,以居民利益代表的角色对政府在社区的公共服务机构进行评议监督,通过整合社区组织以平等的地位与政府进行合作共治。在这一模式上,深圳市是先行者,内蒙古包头市则是这一模式成功和深化创新的典型代表。

二、包头模式:“强政府优社区”改革实践

2012年以来,包头市结合地区实际,以市委市政府提出的“精街道强社区”为改革思路,大力推进“扁平化体制、下沉式职能、网格状管理、全方位服务、下评上机制”的社区治理体制创新工程。2014年,包头市该工程荣获“2013年度中国社区治理十大创新成果”提名成果(全国共有5个),率先试点的包头市青山区被民政部确认为“全国社区治理和服务创新实验区”。包头市经过改革实践,建立起“社区党委领导、社区服务站承载、社区居委会自治”的“一委一站一居”格局,形成社区党务、政务、居务既相对独立、又相互配合的多元共治格局。包头市所谓的“精街道强社区”改革,在改革方向和效应上实质是一种“强政府优社区”路径。

(一)构建“一委一站一居”格局

一是精简街道办事处职能,组建大社区。街道办事处不再承担公共服务和社会管理职能及与之相关的事务性工作,主要负责社区的发展规划、协调资源、指导服务和考核监督等方面,将工作人员的三分之二选派到社区任职。社区按照3000户左右居民的标准进行合并调整,全市城镇社区数量由332个缩减为243个,减少26.8%。二是设立社区服务站。社区服务站全面承接区直部门和街道办事处下移的各类与居民密切相关的社会管理和公共服务职能及相关事务性工作,相应的人、财、物及各类公共设施一并下移至社区,为居民就近提供一站式服务,实现“平台在社区,服务到家门”。社区服务站性质上不设为实体机构,不增加行政、事业编制。三是社区居委会回归自治功能。社区居委会剥离过去承担的大量政府社会管理和公共服务职能,回归自治功能,同步建立健全人民调解、治安保卫、群众文化等下属委员会,形成社区居民自治组织体系,实现自我管理、教育、服务和监督。四是重新设置社区党组织。以社区为单位成立社区党委(总支),与新工作格局相适应,委员由社区服务站、居民党支部、驻区单位等党组织负责人组成,构建区域一体化大党建格局。

(二)建立协商共治机制

一是建立社区居民代表大会评价制度。社区党组织书记、社区服务站站长和社区居委会主任,每半年向社区居民代表大会报告工作,接受居民代表的评议,评议结果作为绩效考核和干部选拔任用的重要依据。二是建立居委会对社区服务站监督评议制度。社区服务站要接受居委会的监督,居委会对社区服务站工作绩效和人员履职情况进行满意度评价。社区服务站与社区居委会不相隶属。三是建立居委会与社区服务站协作制度。社区居委会要积极配合社区服务站开展公共事务和公共服务工作,社区服务站积极协助居委会开展各项居民自治活动。四是建立居委会与其他社区组织的协调指导制度。允许业主委员会主要成员与社区居委会成员交叉任职,业委会接受居委会监督。居委会指导业主委员会监督物业公司搞好管理服务,指导社区社会组织和志愿者组织开展活动。五是建立社会组织参与社区治理制度。居委会积极支持、培育各类适应社区需求的服务性、公益性、互助性社会组织,通过资金扶持、政企合作、购买补偿等形式,引导社会组织参与社区管理服务。

三、“包头模式”对构建社区多元共治的积极效应

从包头市城市社区治理体制的改革创新成果来看,对形成社区多元共治模式至少产生了五个方面的积极效应:

(一)厘清了政府与社会的功能边界,居委会的自治功能得以解放和回归

在“一委一站一居”(社区党委,社区服务站,社区居委会)格局中,社区服务站作为基层政府将社会管理和公共服务职能延伸下来的承接载体,与作为群众自治组织的社区居委会不相隶属,各司其职。居委会彻底实现了“去行政化”,回归了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的应有功能,自治空间得以保证和扩大。在摆脱了大量行政事务性工作后,通过民主选举产生的居委会能够有充分的精力和热情深入社区,广泛了解民情,帮助反映和协调解决居民实际问题,居委会由政府的“腿”变成居民的“头”,从而增强了居民对社区的认同感和归宿感。

另一方面,社区居委会由于掌控着用于社区居民活动的各类资源,拥有地区财政拨付的活动经费,具备最广泛的群众基础,因而成为社区内生社会组织(包括正式和非正式的)的领导中枢。社区自治产生了新的机制,社区自治的能量得以有效整合和强化,自治基础不断夯实。

(二)政府的公共服务职能有效强化,社区服务站成为服务型政府的微观基础

在包头市以往的街居体制下,政府的公共服务职能由社区居委会直接承担。现实中,由于居委会人员不足、能力不足、动力不足,再加上任务繁重,导致服务效率低下,直接影响了政府的行政效力。建立“一委一站一居”格局后,社区服务站成为承载社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生等各类公共服务职能的直接载体,为社区居民提供统一对接的一站式服务平台,在各地区的实际运行中,政府的基层服务水平体现出了明显变化。主要体现在三个方面:

第一,服务能力显著增强。主要表现在资金投入下沉,即在街道办事处为社区组织单独设置账户,由区(旗县)财政直接核拨经费,其中70%专项用于社区服务站,由社区服务站专项用于社会管理和公共服务项目;基础设施投入下沉,即新建、改建小区的“两室”用房,由房地产开发企业按照每10050平方米的标准无偿提供,老旧小区通过改扩建、购买、置换和分散设置的方式整合建设,确保全市社区用房面积全部达到300平方以上。

第二,社区工作人员大幅增加,服务实现专业化、精细化。街道办事处精简后,三分之二的人员下派到社区任职(社区服务站站长享受副科级以上工资待遇),同时,按照每300400户配备1人的标准向社会多渠道招聘服务站工作人员(其中定向招聘一定比例的专业社会工作者),数量保证在10人以上,对社区实行网格化管理,服务站工作人员兼任网格责任人,变“坐等服务”为“上门服务”,变“统一服务”为“精细服务”。

第三,服务效能明显提升。社区服务站将社区工作分为社区管理、公共服务、社会保障三大类,对应设立综合办公室、管理组、服务组和保障组,在业务上直接与区直职能部门对接,进行专业化服务。以前居民办理相关事务要经过居委会—办事处—区(旗县)政府职能部门三级审核办理,改革后只需经过社区服务站—区(旗县)政府职能部门两级审核办理,有的事项不出社区就能办结。如有服务站不能解决的居民需求,也可由服务站直接反馈至责任部门解决。

通过体制改革,社区服务站在人、财、物上有了相对充分的保障,负责人普遍具有政府职能部门的工作经历,工作人员呈现年轻化、专业化特点,因此,各地区的社区服务站纷纷体现出热情饱满、你争我赶、各具优势特色的工作状态,政府的服务、亲民姿态得到了很好地体现。

(三)基层民主协商和自治共治发展有了坚实而广阔的空间和平台

对于包头市这样一个地处西部地区的欠发达城市,民主自治土壤的贫乏是社会领域发展面临的深刻问题。在“精街道强社区”的改革实践下,居委会的自治角色得以回归,其应有功能的逐步释放,为社区民主协商和自治共治提供了坚实平台,使社区自治组织发育的空间不断扩大。

首先,居委会回归角色,其内部运行机制、居民议事规则相应逐步规范,民主、协商的因素不断加大对居委会行为的影响。20153月初,包头市在全市范围启动社区“两委”(党委、居委)班子换届选举,到当年827日,全市255个社区通过居民民主选举,圆满完成居委会换届选举任务。在社区居委会组织框架下,通过制订居民自治章程和公约,选举成立居民议事委员会、监督委员会等组织,使社区居委会由过去主要按照街道的要求布置任务,转变为如何服务好居民,保障好居民的知情权、议事权和自我事务决策权。

其次,居委会摆脱了行政事务负担,已经将更多的服务精力放在化解邻里矛盾、解决居民家庭生活困难等方面,因而更加关注社区志愿者、社工队伍的整合发展,以及社区互助性、公益性组织的发育引导。居委会逐步成为各类社会组织的枢纽组织,发挥着协调、整合、协作的功能。居委会已承担起协调业主委员会与物业公司之间以及各类社区文化娱乐组织之间的关系功能,居委会以其拥有的资源、群众优势对社区组织活动的带动、支持、配合则产生了自治力量的整合效应,在这种整合中又常常会因居委会自身的某些特征或居民的某些突出需求而与一些社区组织结成伙伴关系。例如,多地的社区居委会与业委会联合与物业公司及小区商户就经营范围、环境卫生、噪声污染等问题谈判,维护了小区居民生活居住利益。

(四)促进社区公共服务的供给方式向社会化转变,激发了社会组织活力

通过服务站汲取社区多元化需求,由社区需求导向来决定政府的服务供给方向,这就为政府购买服务来提高行政效率和专业化水平的顺势而为提供了基础,而社区的多元治理体制则为社会组织的培育和参与提供了开放平台。到2015年上半年,全市共建成区级社区服务类社会组织孵化中心4个、孵化社会组织74家,培育形成社区家庭服务类、精神慰藉类、老专家服务类、社区文体类、公益活动类、社区志愿类、社区治安类、社区义务教育类、社区卫生类9大类社会组织515家,登记成立由6万多人组成的1800多支志愿者队伍。昆都仑区被民政部确认为“全国社会组织建设创新示范区”,并于2014年率先在全市启动政府购买服务。昆区、青山区在2014年共有3个社会组织承接了中央财政支持的3个项目,共计75万元;有21个社会组织承接了内蒙古自治区民政厅购买的居家养老、城乡社区文化宣传、社工培训、青少年教育四大类服务项目,共计109万元。通过积极向社会组织购买各类服务,受益的社区居民达60000多人。这些数据相对于国内发达地区来说,尽管在投资规模、组织数量、服务范围等方面仍有较大差距,但对于包头市这样改革起步较晚、社会发展相对不足的地区来说,改革所带来的转变和发展态势是令人兴奋的。

(五)党在社区的基层组织作用更加凸现,党的基层组织建设活力进一步增强

按照社区治理改革方案,包头市在每个社区成立一个党委,社区党委书记、社区服务站站长由区(旗县)委选派任用,服务站站长和党员居委会主任担任社区党委副书记,党委成员通过选举担任居委会干部,加强了社区党建工作力量,使党组织延伸到单元、楼栋和商务楼宇,形成了支部包片、党小组包党员、党员包住户的管理服务格局,消除党建工作空白点。社区党委成为统揽全局、领导社区建设和发展的核心,将党委、社区服务站、居委的工作任务统筹安排部署,保证了党委对社区的领导。同时又成立了以社区党委为核心,由驻区机关、企事业单位、部队组成的非建制性联合党委,有效整合辖区内党建资源,加强了区域化党建工作。到20158月底,全市通过社区“两委”换届选举,选拔配备了255名社区党组织书记,84%的社区配备了专职副书记,社区党组织书记大专以上学历达到87%,社区党组织领导班子整体素质明显提升。《包头市社区组织经费管理使用暂行办法》明确,社区党组织经费以每个党员每年不低于300元标准全额列入旗县区财政预算,并足额拔付。

包头市社区治理改革是以基层管理服务效能较低、社会自治意识整体较弱、社会结构发展尚不健全为背景的。正是由于立足于这样的社会发展状况,立足于地处西部地区、仍属欠发达城市的定位,包头市的社区治理改革方案没有直接走“强社区型”的路径。从社区自治力量的发展程度来说,政府尚不具备充分让权、授权的基础,当前阶段政府仍是基本公共服务的主要提供者,社区居委会还无法承担起公共服务的“代执行者”的角色。但“还权”则势在必行,社区多元共治的发展趋势下,居委会作为“监督者”和自治力量的地位必须确立。随着社会组织的不断发展和深度参与,政府购买服务力度的不断增加,居民自我管理、自我服务、自我监督的能力不断提高,可以预见,社区服务站直接管理的服务事项将会越来越少,最后应仅保留公共管理所必需的审批事项,而居委会的功能则越来越强,这其实也就是一个让权、授权的动态过程。包头市的社区治理改革方案在体制构建上、制度设计上是准确、到位的,在基层社区层面很准确地定位了“国家”与“社会”的地位与关系,保证了公民自治的功能空间,为社区多元共治模式的构建奠定了坚实的体制基础,包头市的改革实践的意义首先在于它的制度价值。从仅仅几年的时间所体现出的改革效应来看,包头的改革创新是成功的。应该说,“包头模式”至少在我国中西部地区具有很强的借鉴性。

(作者:付春华,系内蒙古科技大学呼包银榆研究中心讲师)


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