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精准化服务 精细化治理

——探索“全响应”网格化社会治理新模式 作者:刘冰  时间:2016-06-03

基层社会治理是社会建设的重大任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会不断强调社会治理创新的重要意义,指明了社会治理创新的主要方向。最近发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步指出,加强和创新社会治理必须“加强社会治理基础制度建设,构建全民共建共享的社会治理格局,提高社会治理能力和水平,实现社会充满活力、安定和谐”。而长期以来,基层社会治理面临着条块分割、资源短缺、响应迟滞、社会主体缺乏活力等难题,亟待通过创新社会治理模式加以破解。

北京市西城区自2012年开始探索“全响应”网格化社会服务管理新模式(以下简称“全响应”模式)。随着理论和实践探索的不断深入“全响应”模式被注入了更广泛的社会治理内涵,逐步形成了目前的“全响应”网格化社会治理新模式,在理论上实现了由“社会管理”到“社会服务管理”再到“社会治理”的升华。该模式通过社会治理领域理念创新、制度创新、组织创新,实现了社会服务的精准化和社会治理的精细化,初步形成了全民共建共享的社会治理格局,有效提高了社会治理能力和水平,切实改善了社会服务状况,为基层社会治理创新提供了有益的借鉴。“西城区全响应网格化社会服务管理模式”于2012年荣获“全国城市管理进步奖”,“西城区全响应网格化社会治理模式”于2015年获得“中国政府创新最佳实践奖”。

本文介绍了北京市西城区“全响应”模式的主要做法和成效,从理论上剖析了“全响应”模式的在制度设计、组织结构和管理方式上的科学性,以期对其他地区的社会治理创新提供参考。

一、北京市西城区社会治理的难点和挑战

北京市西城区辖区面积50.70平方公里,全区常住人口130.2万人,下辖15个街道、261个社区,各类社会单位30000余家。西城区是首都功能核心区之一,是“国家政治中心的主要载体,国家金融管理中心,传统风貌重要旅游地区和国内知名的商业中心”。西城区具有政务资源层级高,首都功能突出;高端产业聚集,总部型、结算型经济特征明显;文化资源丰富,传统文化与现代文化有机交融、共同发展的区位特点。

西城区特殊的区位特征,密集的单位人口,高速发展的区域经济的特点,既是西城区可持续发展的优势,同时也给社会治理带来了诸多挑战:一是社会关系“复杂化”的挑战,西城区驻区机构数量多、人口密度大,各方面关系错综复杂,需要政府综合施策,统筹协调各方利益;二是社会需求“层次化”的挑战,随着人民生活水平普遍提高,群众的需求也呈现出多层次、个性化的特点,如何有效提供服务,满足多样化需求,考验政府智慧;三是社会价值“多元化”的挑战,西城区社会阶层细分特征更加明显,不同群体有着不同的价值追求,有效引导、正本清源,是社会治理的重要课题;四是社会互动“网络化”的挑战,在信息爆炸时代,以创新为特征的知识经济迅速兴起,深刻改变了人们的生活,预示着社会治理方式要不断创新。

西城区社会治理面临的挑战在北京市乃至全国都是十分特殊的,凸显特大城市中基层社会治理的难题。由于经济社会发展水平较高,社会治理中产生的问题相对于其他地区来说常常具有超前性。同时,西城区的社会治理挑战也面临其他地区共同面对的一般性问题,如政府职能的转变、政府-社会关系的调整、多元治理格局的构建等。西城社会治理创新过程中对这些具有超前性和一般性问题的破解将提供理论和实践的双重价值。

二、“全响应”网格化社会治理管理的主要内容

“全响应”网格化社会服务管理模式的探索始于2012年,并逐步发展完善为“全响应”网格化社会治理模式。北京市西城区围绕社会治理中的焦点和难点问题,从民生需求出发,坚持问题导向,以首善的标准、创新的思维,积极探索社会建设的有效模式,逐步探索出“以需求为导向,以服务为核心,以街道统筹辖区发展为重点,以公众参与为基础,以信息化手段为支撑,社会多元主体共同参与”的“全响应”网格化社会服务管理模式。“全响应”模式的主要内容包括“全面感知”的制度设计、“快速传达”的技术支撑、“积极响应”的服务体系和“多元参与”的共治格局等四个相互联系的有机组成部分,其中制度设计是根本,技术支撑是手段,服务体系是依托,多元共治是格局,共同服务于“全响应”这一社会服务管理的总体目标

1.“全面感知”的制度设计

对社会治理“全响应”进行制度设计,核心是建立治理主体与治理对象之间的联系互动机制,关键是建立区、街、社区三级全面感知社情民意、快速传递民情信息、积极响应民生需求的长效机制,形成从发现问题、解决问题到反馈处理结果的闭环流程。为此,西城区制定了《关于深入开展“访民情、听民意、解民难”工作的实施意见》“全响应”网格化社会治理模式的主要内容《关于建立健全“访民情、听民意、解民难”工作长效机制的通知》等系列文件,以“访民情、听民意、解民难”工作为载体,从社区、街道、区三个层级整合资源、拓宽渠道、健全制度,着力构建社情民意采集网络,将社会治理的供需双方整合在一起,确保政府制定的政策接地气,顺民意。

一是建立源头采集民意的常态化机制。在社区层面,推行“一本、一会、一单”民生工作法,依托网格及时登记、收集、整理居民关心的热点、难点问题;在街道层面,建立街道干部“分户包片”制度,科级干部包社区,处级干部包片,及时对接社区,掌握第一手信息,提高发现问题的响应能力;在区级层面,建立区领导和职能部门联系街道、社区制度,通过定期走访、召开居民代表座谈会等形式,与居民群众面对面,了解需求,解答疑惑。此外,西城区还整合政务热线、政务微博等媒体资源,加强社情民意的收集、整理和分析,定期发布《西城区社情民意调查分析报告》。

二是建立“条专块统”的街道统筹机制。按照“条块结合、以块为主”的工作原则,强化街道统筹地区治理的作用,在制度设计上赋予街道统筹辖区各类资源、各种力量、各项工作的权力。整合各类协管员队伍,统一纳入街道管理,统筹调配,提高基层社会治理的效能。建立区、街协同“响应”体系,搭建“全响应”社会服务管理工作联席会的平台,建立会商机制和民生建设项目审批的绿色通道,定期召开例会,加强部门与街道的会商和沟通,实现街道和相关职能部门在对接民需、联动响应,凝聚民生工作合力。

三是建立分级分类解决问题的长效机制。根据“访、听”上来的情况,按照区域、人群以及事项的紧急程度不同分类解决,定期反馈《西城区社情民意调查分析报告》任务分解以及热点难点问题的解决落实情况,把社区、街道、区职能部门以及各方力量都集中到解决民生问题上来,特别是发挥了街道地区管理委员会统筹协调、整合资源、服务保障民生的平台作用,定期研究解决辖区发展以及居民群众反映集中的问题。需要区级层面协调政策的民生问题,通过定期召开社会建设工作领导小组联席会和街道例会,集中协调解决。

四是改革对街道的考核评价机制。取消区级职能部门对街道的“对口”考核,由区委区政府统一组织对街道进行考核。在考核方式上,采取“上下结合”的方式,将群众对街道工作的满意度纳入考核范畴,聘请第三方对街道的执行力、民生保障能力等方面独立进行评估,提升考核质量和公信力,促进了街道服务水平的提升。

2.“快速传达”的技术支撑

充分整合利用现有资源,整体设计和规划全区“全响应”社会治理信息平台,分层级建立统一的信息平台,努力实现区、街、居三级互联互通、信息共享和业务协同。

一是建设以网格为基础的数据库。将原有城市管理网格、综合治理网格、社会服务管理网格进行融合,形成统一的1541个网格,将人、地、物、事、组织、服务资源、管理项目等全部纳入工作网格之中,建立统一平台的数据库,实现分散在各部门的数据信息“一库汇集,一网呈现”。

二是建立“全响应”社会服务管理指挥系统。整合城市管理、社会管理、公共服务、公安视频等共享交换数据项目,将各类服务和管理资源分层级进行整合,建立区、街两级全响应社会服务管理指挥(分)中心。区级层面依托区城管监督指挥系统,推动行政服务、社会服务、城市管理、社会管理、应急处置等功能的有机结合;街道层面对各街道在信息化建设的经验进行梳理和整合,统一设计了9个基础应用模块,规范技术标准,建设指挥分中心,实现民生服务、城市管理、应急处理、分析研判、统筹协调等功能。

三是完善基层信息收集传递机制。在区级层面,申办12341为民服务一号通,将各类对外服务热线进行整合,实现一线接通,实时受理;开发了城市管理“随手拍”功能软件,市民随时发现问题,即时上传图片,及时受理解决。在社区层面,采取PDAPersonal Digital Assistant的缩写,掌上电脑)、AppApplication的缩写,应用程序)、楼门院长信息系统等多种方法,为快速传递社情民意提供有效支撑。

3.“积极响应”的服务体系

聚焦民生,围绕需求,实施更加积极的公共服务政策,加快建立覆盖更为广泛、更加均衡、更高质量的基本公共服务体系,让社会全体成员享受到改革带来的成果。一是健全完善更高质量的教育体系。大力推进教育体制改革,在全市率先启动了学区制和教育集团化改革,推出了素质教育“城宫计划”;推进书香校园建设;努力实现“校校精彩、人人成功”的教育理念。二是建成“三横四纵两平台”的新型医疗卫生服务体系。建立了北大医院、人民医院、友谊医院、宣武医院、复兴医院五个医联体,实现辖区全覆盖;不断完善社区卫生服务机构的布局;率先推动医养融合发展,实现辖区养老机构全部具备基本医疗条件;建立了完备的疾病防控体系、卫生应急体系,成功应对禽流感、H7N9等各类疫情。三是构建具有西城特色的养老服务体系。以全面构建“机构养老、社区养老、居家养老”一体化服务体系为目标,扩大养老照料中心覆盖面;出台系列文件,让更多的主体参与全区养老服务,满足老年人居家养老多元化、个性化服务需求,推动全区养老服务工作;建设了“零距离”居家养老服务信息管理系统,不断完善其对老年人动态分类统计管理。四是打造现代宜居生活性服务体系。在全市率先发布了《西城区生活性服务业三年行动计划》,坚持便利化、品牌化、规范化、连锁化的发展方向,以社区基本公共服务全覆盖为契机,努力建设百姓生活服务中心、便民菜店、早餐示范点等便民设施,搭建社区“一刻钟服务圈”。

4.“多元参与”的共治格局

“全响应”社会治理强调的是响应主体的多元化,突出任务就是要不断激发社会活力,从“依靠群众打天下”向“依靠群众知天下”、从党委政府“撑船”向党委政府“掌舵”转变,努力构建党政主导、多种主体共同参与共治的社会治理新格局。西城区在全区范围内支持社会各方参与服务管理,创新工作模式,形成多元共治格局。

一是建立社会组织公益服务“响应”体系。构建社会组织公益项目与政府公共服务的有效对接平台,加大公益性社会组织培育力度,引导、支持社会组织扎根社区、服务居民。二是建立社工队伍专业服务“响应”体系。规划形成社会工作人才资源开发运行机制,探索社区、社会组织、社工“三社联动”模式,依托“志愿西城”网络信息管理平台,招募注册志愿者17万余名,建立起促进志愿者活动常态化的组织运行体系。三是建立驻区单位资源共享“响应”体系。西城区出台《进一步引导社会单位资源开放,推进区域共建共享的实施意见》,持续开展资源共享奖励项目,引导建立社会单位为辖区居民破难题、解难事的社会化服务平台,促进驻区单位资源的开放共享。四是建立社会领域党建引领创新“响应”体系,建立以15个社会工作党委,184个商务楼宇社会工作站,1357个社会领域基层党组织为载体的社会领域党建工作格局,重点打造以商务楼组、商业街区、产业园区为单位的党组织组建模式和精品中心站辐射周边楼宇的工作模式。五是建立居民群众共同参与“响应”体系,推进社区参与型协商工作,在社区普遍建立社区议事厅,探索建立社区居民代表大会常务委员会制度,动员社区居民自己出主意、想办法、解难题。

三、“全响应”网格化社会治理的主要成效

西城区从2012年探索实施“全响应”社会服务管理以来,在理念上经历了由“社会管理”到“社会服务管理”再到“社会治理”的升华,在实践中不断完善政策、创新平台、健全体系,推动社会治理工作迈上一个新的台阶。

第一,“全响应”社会治理推动政府善治。在过去的体制下,基层工作模式往往是“下级围着上级转、部门围着领导转”做出的服务管理决策,有很多工作总是离群众的真实需求差那么一点点,被群众形象地称为“左腿痒痒,挠右腿”。“全响应”体系抓住了“人”这个根本,以群众需求和群众满意作为整个体系设计的出发点和落脚点,实行需求导入机制。“访听解”制度传承了人与人、面对面的交流和服务方式,把握住了社会治理的精髓,根据调查结果显示,居民对“访听解”工作的知晓率达到77%,满意度达到93%;对问题解决结果的满意度达到71%,重点解决了一批城市环境乱象,得到了居民群众的广泛好评。这就为掌握群众真实需求、打通服务群众的“最后一公里”奠定了基础。

第二,“全响应”社会治理推动基层治理。“全响应”抓住了“街道”这个城市基层社会治理的关键。针对街道职能定位不清晰、人员少、任务重、有责无权的难点,西城区政府坚持“抓街道、街道抓”,在“全响应”体系设计时将街道作为关键环节,以强化街道统筹辖区发展能力为重点,以西城区的名义,出台了一系列政策意见,明确了街道6项统筹任务,赋予街道更大的事权、人权、财权,让街道有资金干事,有机制定事,有权力管事,有力量办事,让街道充分发挥联系群众的优势,成为推动辖区整体发展和地区社会共同体建设的主导力量,大大提高了治理效率,为整合资源服务群众找到了最现实的依托。

第三,“全响应”社会治理推动多元共治。社会治理的核心是多元主体共同参与。社会治理是一个大的系统,不光是政府发挥主角作用,更要动员社会力量,包括社区组织驻区单位、社会组织,居民志愿者参与治理。在政府发挥主导作用的同时,将社会、企业和居民有机地嵌入响应体系中,为激活社会力量提供了空间。西城区驻区单位的层级高,有许多优质资源。西城区在调查研究基础上出台了关于资源共享的意见,把一些中央、市级单位的资源和驻区单位资源整合起来,开展错时停车、活动场地、老年人就餐等项目,解决了不少群众反映突出的问题。近年来,西城区培育了3000多家社会组织并成立了区社会组织联合会,在街道建立社会组织的服务基地,在全市率先设立社会建设专项资金,专门用于购买社会组织的服务,为社会组织发展搭建平台和提供支持,发挥了很好的作用。

四、“全响应”网格化社会治理的主要特色

尽管北京市西城区的社会治理具有十分独特的区情特征,但是基于西城区社会治理创新发展起来的“全响应”模式为长期困扰基层社会治理的难题探索了解决方案,这些难题包括条块分割、资源短缺、响应迟滞、社会活力不足等。总结起来,“全响应”模式之所以在基层社会治理实践中焕发出生命力,正是由于该模式通过理念创新、制度创新、技术创新和主体创新系统性地解决了一系列社会治理难题,这些经验将对其他地区的社会治理创新大有裨益。

(一)理念创新:以民为本,共建共享

创新社会治理最核心的问题是要处理好政府与社会的关系,这就要求传统的社会管理理念有根本性的转变。在社会管理领域下,政府是社会管理的主体,社会是被管理的对象,这种管理模式下的社会只能是一种“被动社会”,而不可能是具有主体意识的“能动社会”。“全响应”模式的成功首先来自于理念创新,从原则上较为清晰的界定了政府和社会的边界,政府集中资源提供高质量的基本公共服务,社会在基层管理、社会化服务等方面发挥重要作用,社会服务和管理将政府与社会联结起来,寓管理于服务,以服务促管理,基本形成了共建共享的社会治理格局。

(二)制度创新:条专块统,整合资源

“上面千条线,底下一根针”,这是长期以来基层社会治理千头万绪、任务繁重的一个真实写照,其背后的原因是条块分割的行政管理体制与综合性社会服务管理需求之间的张力。如何以有限的公共资源应对日益多元化的社会服务需求是社会治理面临的一个重大挑战。“全响应”模式将街道的功能做实,向街道赋予权力、能力和资源,在街道层面实现统合,有效地集中了资源,提高了社会服务和管理的效能。

(三)技术创新:数据导向,精细治理

随着网络技术和大数据的广泛应用,“数据治国”将主导未来的社会治理。“全响应”社会服务管理模式敏锐地捕捉到这种变化潮流,加快推进了数据共享和数据整合,建立统一的数据平台,利用网格化数据库确保社会服务更加精准、社会管理更加精细,是社会治理能力现代化的一个重要标志。“全响应”模式还开发了“随手拍”功能软件,社会服务和管理需求的传导将体现出实时、现场的特征,将在移动互联网时代的社会治理中占得先机。这种技术驱动的社会治理创新将在未来表现出更广泛的应用前景。

(四)方式创新:激发活力,多元共治

从“社会管理”到“社会治理”仅一字之差,却反映了社会治理主体的根本性变化,体现了用多方参与的方式来处理社会问题的一种新思路。“治理”本身就具备多元参与的深刻意涵。以往的社会管理中也有群众参与的部分,但是大多体现为政府动员式的参与,社会参与的动力不强。短期内,社会力量还缺少由“被动参与”转为“主动参与”的动力。“全响应”模式中,西城区的社会工作部门提供了第一推动力,通过多种工作方法,如推动社会领域党建工作、建立社会工作站、主动联系驻区单位和社会组织、购买社会服务、培养和调动社区工作者等,将社会、企业和居民有机地嵌入到响应体系中,真正塑造了各种社会力量的“主体”意识,这种主体意识的形成和发展将逐渐转化为主动参与、积极作为的持续动力。

四、小结

总体而言,“全响应”网格化社会管理服务模式体现了共建共享的发展理念,解决了“为谁响应”“谁来响应”“怎么响应”的问题,系统性地破解了长期以来困扰基层社会治理的难题,在社会领域实现了精准化服务和精细化治理,为探索基层社会治理创新提供了宝贵的经验。

(作者:刘冰,系北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院副教授)


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