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宁夏生态移民区社会治理创新探析

作者:束锡红,任志军,聂君  时间:2016-06-03

近年来,宁夏生态移民工程从精准确定搬迁对象、精准选择安置方式、精准推进移民就业保障等方面精准做好移民搬迁安置工作,移民群众生活水平普遍提高,优势特色产业不断发展壮大,移民安置区区域经济迅猛发展。但与此同时,诸多深层次社会问题,诸如资源竞争激烈、就业形势严峻、户籍管理混乱等关系到移民切身利益和民生改善的问题也逐渐凸显出来,引发了移民社会的不稳定。

实质上,这些突出问题正是因在生态移民进程中,社会结构没有与经济结构实现同步转变而造成的。随着宁夏“十二五”生态移民工程的建设完成,宁夏生态移民区进入了新的发展阶段,而面对纷繁复杂的社会矛盾问题,要改变过去只重视经济发展,不重视社会治理的思路,从社会治理的角度出发,运用社会治理的方法手段予以解决。只有经济发展和社会治理双管齐下,才能保证生态移民区经济社会的可持续发展。

本次调查采用PPS抽样法和系统抽样的方式进行,由北方民族大学学生对宁夏生态移民区的1000位移民进行入户访问调查。其中,回收待迁移民有效问卷482份,迁入移民有效问卷475份。调查样本接近目前宁夏生态移民区的总体人口特征,较好地保证了调查结果的代表性。

一、生态移民社会治理的成效

面对宁夏中南部地区贫困人口规模大、贫困程度深、生存条件差、发展难度大的现状,宁夏政府在不同时期,运用多种手段,采取灵活方式搬迁安置移民,实现了移民群众脱贫致富、生态环境有效改善的双赢局面。同时,通过创新社会治理理念和手段,实现经济发展方式转变、民生改善,以及经济社会与区域环境的协调发展。

(一)移民满意程度较高

宁夏生态移民社会治理成效好不好,关键要看移民满不满意。调查显示,有95.08%的迁入地移民对移民区社会治理成效表示满意。其中,移民对社区服务、公共安全、政府工作三项内容最为满意,满意度分别达到

83.07%66.35%60.19%。可见,宁夏生态移民社会治理不论在整体还是个别方面的成效都很显著。

(二)移民生产生活水平大幅提高

移民搬迁后,在政府的引导支持下,充分利用现居地的优良环境和丰富资源,发展高效节水农业、特色养殖业和劳务产业,移民收入节节攀升。2014年,迁入地移民人均收入达到15243.58元,待迁地移民人均收入仅有7102.66元,差距悬殊。除收入增加外,移民生活水平的提高还主要体现在安置区基础设施建设及社会服务等多个方面。移民新村实现了“七通七有两转变”,即通电、通(自来)水、通(柏油)路、通(公交)车、通广播电视、通邮、通电话。公共服务设施齐全,运行成本有效降低,服务质量明显改

善,移民生活水平普遍提高。

(三)生态环境治理成效显著

生态移民的实施极大地减轻了宁南地区的人口压力,有效地恢复了当地生态环境。尤其是实施整村搬迁以后,收回的土地全部用于生态建设,使原有的林地、草地得到有效保护,遏制了生态环境的恶化。超过90%的移民认为原居地生态环境确实得到改善,并且有37.3%的移民对此持非常肯定的态度。移民安置区的生态建设也取得了较大成效,打造各具特色的生态园林安置区,实现了经济开发与环境保护并举。有72.94%的移民认为当前居住地生态环境好,通过与原居地生态环境对比,有24.45%的移民认为当前生态环境一般,只有2.61%的移民认为当前居住地生态环境不好,主要表现为沙尘暴等恶劣气候条件和土壤沙化、盐渍化等土地退化现象。

(四)移民观念实现较大转变

过去,人们只重视经济开发,不重视环境保护。但随着生态环境的恶劣,生活在在宁夏中南部地区的人民逐渐产生了强烈的生存危机感,在生态移民工程的影响下,这种危机感增强了他们保护生态环境的观念,促使移民在经济建设的同时,时刻牢记保护生态环境。调查显示,不论是迁出地还是迁入地移民,都非常重视生态环境,有88.79%的待迁地移民和84.64%的迁入地移民表态。另外,转变最明显的就是移民的生育观念和教育观念。搬迁后,随着妇女经济地位的提高和政府利益导向机制的实施,多数移民响应政府号召,只生育两个孩子。现阶段,少生快富、优生优育的观念已深入移民心中,有力地促进了移民迁入区人口控制,缓解了紧张的人地关系。在教育观念上,搬迁前后移民的观念也有较大变化,仍有32.98%的待迁移民认为“上学不如外出务工”,相比迁入地移民高出12个百分点。尤其在女童教育方面,

81.05%的迁入地移民认为“女童应该接受义务教育”,相比待迁地移民高出21个百分点。

(五)民族关系和谐发展

搬迁打破了原来的居住格局,来自不同地区、不同民族的移民混杂居住在同一个村落。总的来看,移民搬迁后,随着交往频率的逐渐增加,交往程度的逐渐加深,回汉民族融合的态势也趋于明显。每逢开斋节、圣纪节等节日,回族会给周围的汉族邻居、朋友送乜贴,汉族过春节等节日也会邀请回族邻居、朋友到家里做客。有75.76%的移民认为搬迁对民族关系没有影响,换句话说,他们原居地的民族关系比较和谐,搬迁后也没有太大变化。仅有5.75%的移民认为搬迁给民族关系带来了负面影响。实际上,在搬迁安置过程中,由于种种原因,民族间发生个别矛盾冲突的确在所难免,通过长期的接触交往,这一负面影响正在慢慢消减。

(六)移民脱贫致富渠道大幅拓宽

搬迁前,移民基本上依靠种植业收入维持生活,形式较为单一,一旦遭遇自然灾害,移民收入减少的风险较大,影响移民脱贫致富。移民搬迁后,移民家庭仍以种植业为主,各移民安置区因地制宜,实施产业化经营,开展节水农业、设施农业、优势特色农业试验示范,形成了马铃薯、压砂瓜等特色种植业,取得了良好的经济效益。调查显示,49.47%的移民的家庭增加收入主要来源于打工所得,仅次于种植业收入的41.05%。移民实现了收入来源由农业向二、三产业的转变,使劳务输出真正成为旱涝保收的“铁杆庄稼”。

二、生态移民区社会治理的突出问题

宁夏生态移民区的社会治理取得了较大成效,但在资源管理、基层组织建设、人口与计划生育等诸多方面仍存在一些亟待解决的问题,深刻地影响和制约着移民的自身发展。

(一)水土资源竞争激烈

水资源短缺给农业用水造成了一定的负面影响,移民对迁入地农业用水收费评价不高。认为农业用水收费不合理的移民占54.11%,不合理的原因主要在于价格,有81.89%的移民希望能够降低农业用水收费的价格,从而降低农业生产成本。由于移民对土地的无序开发,灌溉面积逐年增加,致使原有的用水指标严重不足,供水矛盾日益突出,群众撬口抢水、霸水、偷水现象经常发生,由此引发的水事纠纷接连不断。尤其是近年来,黄河水量逐渐减少,黄河管理委员会对宁夏的黄河水量相应减少,水资源日趋紧张。另外,人口与土地资源矛盾也很突出。以红寺堡区鲁家窑项目区为例,总规划面积2万亩,计划安置移民9500人,人口密度达到712.5/平方公里,接近北部引黄灌区人口密度的两倍。鲁家窑安置区人口密度已超过此标准的十倍以上,人口与土地这种变与不变的关系变得非常紧张。

(二)户籍管理问题

由于人口流动频繁,户籍管理机制不健全,自发移民和“人户脱离”现象比较严重。因户籍问题引发了种种社会问题,比如土地分配、计划生育、惠农政策享受等,不仅加大了移民管理的难度,也损害了移民的切身利益。对于移民而言,在具体的户籍管理过程中,也存在一些难题。有79.88%的待迁地移民和68.42%的迁入地移民认为应当减免户籍转换和乜贴,伊斯兰教用语,阿拉伯语音译,意为“心愿”“意图”“决心”等,经堂语为“举意”。穆斯林在履行净礼、礼拜、斋戒、朝觐、施舍、宰牲等宗教功课或纪念亡人之前,要求思想上要纯正、明确意愿,并默诵“举意”,或称“举乜贴”。—编者注。户口迁移中的收费,更有84.21%待迁地移民和80.21%的迁入地移民认为户籍办理手续繁琐,应当尽量简化。随着移民生活水平的提高,一些富裕的移民有进城落户的需求,但现阶段城乡差异很大程度上阻碍了移民进城落户,不利于城镇化建设的发展。

(三)自发移民引发系列社会问题

自发移民扎根迁入地后,由于自身条件的局限性,搬得起却住不起,亟需政府给予相应的救助。有32.11%的自发移民希望政府提供生产资金,有11.84%的自发移民希望政府可以让移民子女顺利接受教育,有12.65%的自发移民亟需住房,还有9.55%的自发移民没有足够的土地。归根结底,这是户口未落实的问题。在自发移民的管理上,尽管迁入地政府投入了大量的人力、物力、财力,但自发移民因无当地户籍,要求享受与当地群众同等的惠民政策,当地政府和相关部门均无法满足,同时他们对应尽的义务拒不履行,拒不接受当地政府管理,自发移民逐渐呈现出随心而为、无组织、无政府的现象,给移民工作的开展带来极大阻力,重点、难点工作难以推进,且时有因政府无力满足自发移民的要求而出现围堵政府、集体上访的情况,严重影响了政府的正常工作。

(四)基层组织管理弱化

通过移民在遇到困难时会向谁求助,可以观察基层社会治理组织—村民自治组织—村委会在社会治理中的作用。调查显示,在移民遇到困难时,只有12.21%的迁入地移民和14.11%的待迁地移民表示会向村干部求助,这表明村委会这一基层管理组织基本没有发挥为移民排忧解难的帮扶作用,更说明基层权威在移民心中分量不足。多数情况下,移民宁愿求助于亲戚、朋友、邻居,也很少求助于村干部。村干部的基层社会治

理能力较差,尤其是对落后“人治”思想较为推崇,面对新村移民来源多、民族构成复杂、宗教教派交错、建设任务繁重等特殊情况,他们很难胜任新村社会治理的重担。久而久之,移民对村干部管理能力丧失信心。

(五)移民自我管理能力差

移民自我管理突出表现在移民参与村民自治及参加各种社会组织,这是我国现行社会治理格局“公众参与”的必然要求。调查发现,当前移民参加村民代表大会的情况并不普遍。迁入地移民中,有四成的人参加过村民代表大会,但其中有18.74%的人只是偶尔参加,尚有六成的人根本没参加过村民代表大会,也就是说这部分人根本没享受过村民自治及自我管理的权利,只是被管理。迁出地移民参加村民代表大会情况更差,有八成以上的人从没参加过。可见,在移民地区,通过村民自治进行移民自我管理很不理想。在基层社会治理能力差、移民自我管理能力弱的前提下,社会治理的重担多是落在了各级政府的身上。暂时看来,政府管理力量大、见效快,但长此以往,并不利于社会治理的可持续发展。

(六)其他社会治理问题

1.土地资源管理问题

移民迁入后不满足转租、承包、买卖的耕地面积,总是想方设法扩大耕地,或在承包地头开发,或者私自开发国有荒山、荒地,甚至出现了部分土地投机分子大肆开荒,并转手倒卖,致使安置区土地无序开发日益严重,形成了土地无序流转的恶性循环。这部分移民在开发地乱建房屋,乱占国有土地,致使当地土地管理出现无法控制的局面。

2.宗教活动场所建设管理问题

首先,合坊问题难以解决。目前,各县(市)区对宗教活动场所建设规划不明确,仅预留了建设用地,未作详细计划和长远规划。由于移民安置区的信教群众来自多个地区,所属门宦教派不同,分坊建寺的思想比较突出,致使“不同教派合坊”难以实现。其次,政府难以满足教民要求。移民因资金短缺、教派合坊、坟地规划等方面向当地政府提出一些要求,有些问题一时得不到解决而引发上访。再次,宗教场所管理混乱。有些移民安置区刚建成,移民群众流动性大,均在活动点进行临时活动,未组建民主管理组织,未建立健全各项管理制度,特别是在教职人员聘任、财务管理等方面存在着较大漏洞,容易产生矛盾纠纷。

3.人口与计划生育问题

一是传统生育观念与生育政策变化的矛盾。移民多来自山区八县,在迁入川区后,要执行川区的计生政策(少数民族在山区可以生三孩、到川区只能生二孩)。山区计生政策向川区计生政策的转变打破了原有的“超生许可”,对此少数民族和纯女户移民群众很难适应,政策外生育时有发生。二是人户分离现象加大了计生管理的难度。移民搬离安置区后,将政府分给自己的土地和房屋转卖给他人,户口仍在原安置区,但人不在当地生活,造成“有户无人”或“有人无户”的情况。他们时常以生活困难、无户籍为借口,拒绝接受当地计生部门的管理和服务,政策外生育现象较多,且违反计划生育政策法规时,当地政府和户籍所在地政府都苦于管理服务没有明确责任,造成计划生育政策执行困难。

4.社会治理人员紧缺问题

人员紧缺是当前各移民安置区面临的主要问题。“吊庄”移民阶段,移民安置区实行属人管理,公共服务人员基本由迁出地抽调配备。实施属地管理后,公共服务人员由迁入地配备,随着大规模的移民搬迁,迁入地难以及时配备充足的公共服务人员,尤其是教师、医务人员和警察等紧缺,严重制约社会公共服务的有效开展。

5.劳务移民社会认同问题

一是城市居民对劳务移民的社会排斥。受城乡差异、城乡分治等因素的影响,部分城市居民仍将劳务移民视同于“农民工”或“流动人口”,不但对劳务移民不关心、不包容,甚至产生冷漠、歧视的态度。城市居民的此种态度、观念直接转化为实际行动,将劳务移民排斥在城市的主流社会生活之外。二是劳务移民的自我排斥。劳务移民在经济条件、生活方式、价值观念等方面与城市居民形成的反差,使其产生自我排斥感。城市居民和劳务移民之间并没有构建起有效的相互认同,彼此间的生疏感和隔阂感容易引发社会矛盾,影响社会稳定。

三、生态移民区社会治理创新的对策建议

当前生态移民区社会治理仍面临着各种困难和诸多挑战,需要不断探索和创新社会治理的政策和措施,以社会治理创新来保证生态移民工程的顺利实施,解决移民群众的社会矛盾和问题,促进生态移民区经济社会的平稳较快发展。

(一)落实自发移民户籍,根除自发移民问题

自发移民多来自西海固贫困地区,在自治区“十二五”生态移民规划范围内。按照自治区生态移民相关政策,可以将这部分自发移民纳入生态移民范围,解决其户籍管理矛盾。但凡落户迁入地的,原户籍必须无条件核销,并取消在原户籍地享受的优惠政策。不核销原户籍的一律不予办理入户手续,并限期迁回原籍。同时,公安部门要严格执行《中华人民共和国户口登记条例》,对以后出现的自发移民要随时依法迁回原籍。

(二)加强土地执法管理,完善土地流转服务

首先,由迁入县区国土资源部门对移民(包括自发移民)近年开发并种植的土地进行丈量核实,核清准确面积,明确土地性质和权属;其次,成立土地专项整治领导小组,对乱占、乱开发、私自倒卖土地、违法、违规乱建房屋等行为,开展专项整治清理;再次,建立、健全县区、乡镇、行政村“三级负责”的土地流转管理服务体系。

(三)促进移民区水土资源的高效利用

充分挖潜利用现有国有、集体、企业及个人经营的各类耕地和中北部土地整理新增耕地,并在引、扬黄灌区和库井灌区通过节水改造适度开发部分宜农荒地、对山区原耕地改造等多种途径解决土地资源紧张问题。在北部引黄灌区,主要通过实施灌区节水改造,调整种植结构,提高水资源利用率,实现水资源优化配置;在中南部地区,主要通过对已建成的固海扬水、固海扩灌、盐环定扬水、红寺堡扬水灌区和库井灌区的节水改造,新建一批水源延伸工程、水库、集雨场和田间水柜等措施,大力发展高效节水农业和集雨补灌农业,解决农业用水问题。

(四)培育多元管理主体,强化移民自治能力

一方面要改变过去政府单一的社会治理模式,理清政府职能,并缩小管制职能,逐步加强公共服务的职能和责任,积极培育公共治理的多元主体,依靠社会组织特殊的自治方式,注重公民在社会治理中的基础性作用等,促进政府负责、社会协同、公众参与的宁夏社会治理新格局的形成。

同时,强化基层民主自治,推进村委会、各类社会组织、企业和移民群众参与社会治理和服务,让宁夏生态移民区各社会成员在参与中培养合作精神,促使社会治理体制创新和发展。

(五)完善利益导向机制,促进生育观念转变

一是建立奖金一次性发放制度,对独生子女户和纯女户的奖金实行一次性发放,使群众获得足够的生产启动资金,解决奖金拖欠甚至不落实的问题;二是建立长期跟踪帮扶机制,对计划生育户进行跟踪回访,帮助他们解决在以后的生产生活中遇到的新困难和新问题;三是建立计生户奖励政策扩大机制,将计划生育奖励政策扩大到财政、教育、卫生、民政、劳动、工商、税务、农业、保险等多个部门和多个行业,推广到群众生产生活的方方面面,形成一个综合性较强的系统机制,同时,加大优惠帮扶力度,增强奖励政策的吸引力;四是提高奖励和扶贫专项基金额度,提高奖励标准,弥补因物价上升、通货膨胀等因素导致的奖金缩水问题,另外,增加扶贫专项基金额度,满足更多群众脱贫致富的现实要求。

理;再次,建立、健全县区、乡镇、行政村“三级负责”的土地流转管理服务体系。

(六)做好信息收集工作,规范宗教场所管理

首先,迁入县区统战、宗教部门做好教派及信教群众信息收集工作,掌握信教群众人员数量、教派关系等信息,为宗教场所用地做详细长远的规划。其次,以“打破地域界限、保留教派界限”为原则,将来自不同地区、同一教派的回族移民群众,集中安排在同一安置区,实现合坊建寺。最后,针对部分信教群众不满清真寺建设规划,私自建设清真寺的问题,严格执行清真寺修建审批程序,杜绝清真寺“先修建、后审批”现象的发生。

(七)建立部门帮扶机制,强化基层管理组织建设

第一,在选拔基层干部过程中,充分听取移民的建议,兼顾不同“移民群体”的利益,合理构建基层管理组织,防止移民因利益受损而产生矛盾纠纷。第二,建立部门联合帮扶移民村建设管理机制,选派素质高、管理强的干部组成“下基层”工作组,建立部门联合包扶移民村建设管理机制,培育基层组织的社会治理能力。第三,强化基层干部培训,培养高素质基层管理队伍。

(八)提高管理人员能力,打造专业管理队伍

通过市场化的招聘机制,配合宁夏农村社区建设,组建专业化和社会化的宁夏社会治理人才队伍;通过专业性的社会组织和中介组织,以从事宁夏移民社会服务和管理的专业社工机构为载体,进行专业的社会服务和社会事务,以满足不断增长的社会服务需求。

(九)进行心理干预疏导,维护社会和谐稳定

建立健全宁夏移民群众心理医疗服务体系,着重加大对特殊移民群体的日常心理筛查和干预力度,建立心理危机干预预警机制;在及时解决凸显的社会问题、做好信访接待工作、及时疏导移民群众的不满和悲观情绪的同时,组建专业的心理辅导团队,进驻移民安置区,了解移民的心理状态,对移民群众出现的消极、悲观情绪进行疏导,及时了解移民群众生活生产的不便和困难,定期排查生态移民区存在的隐患,化解各种矛盾。

(十)建立健全矛盾预防化解机制

建立重大移民决策和项目风险评估机制和社会运行监测机制,建立健全行政调解、司法调节、人民调解和社会力量调节相互衔接的工作格局,建立健全劳资、征地拆迁、医疗、交通事故及环境污染等社会矛盾多发重点领域的专业调解机制,从源头上发现和预防各类移民社会矛盾。

(十一)关注基层民生问题,构建善治社会治理

紧紧围绕发展教育事业、促进就业工作、调整收入分配关系、推进社会保证体系建设、改革医疗卫生事业、建设住房保障体系、完善农村留守儿童,以及残疾人关爱服务体系等工作,着力解决好移民群众反映强烈的突出民生问题和切身利益的问题,努力实现全体移民群众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标,建立善治的社会治理模式。

生态移民区的社会治理是一项集政治、经济与文化建设为一体的综合性社会工程,其长期性、艰巨性、复杂性给生态移民区建设带来了严峻的挑战。宁夏生态移民区的经济建设取得了一定的成就,多数移民已实现了“能致富”,但社会结构未能与经济结构实现同步转变,导致深层次社会问题逐渐凸显。生态移民区要实现善治,不仅要针对具体问题创新政策措施,更重要的是通过提供充足的资金,构建良好的体制环境,建立完善的法律体系,形成地方政府、社会组织、移民共同参与的治理格局,这是今后宁夏生态移民区推进社会治理体系和治理能力建设的主要方向。

(作者:束锡红,系北方民族大学社会学与民族学研究所所长、教授;任志军,系北方民族大学经济学院教授。聂君,系北方民族大学社会学与民族学研究所讲师)


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