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构建政府购买社会组织服务政策体系

——北京市社会建设专项资金购买社会组织 作者:张坚  时间:2016-06-03

政府购买社会组织服务,是政府提供公共服务的有效途径,是现代公共服务供给的发展趋势之一。20139月,国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,为政府向社会力量购买服务明确了总体方向和基本要求。201311月,党的十八届三中全会提出:“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,进一步为政府购买社会组织服务指明了目标、路径。

一、北京市社会建设专项资金购买社会组织服务的实践探索

进入新世纪以来,北京市按照政府保障基本公共服务、市场提供多样化选择的原则,推进非基本公共服务市场化改革,探索出了一条政府主导、企事业单位和社会组织广泛参与的公共服务提供新机制:政府购买社会组织服务。特别是2009年以来,北京市开创了运用社会建设专项资金购买社会组织服务新模式。从2010年开始,北京市每年开展市级社会建设专项资金购买社会组织服务工作,取得了显著成效。

(一)基本情况

2007122日,中共北京市委社会工作委员会、市社会建设工作办公室成立,成为贯彻落实党的十七大精神、推动社会建设与改革的重要举措;2008年相继在市、区(县)层面成立了社会建设工作领导小组及其办公室和社会工委、社会办。按照市委市政府要求,由市、区(县)社会建设工作领导小组及其办公室(社会工委、社会办)统筹协调全市社会建设工作,担负推进公共服务体系建设与社会组织发展等工作职责。

2009年,北京市财政设立北京市社会建设专项资金;2010年,开始探索使用市社会建设专项资金开展购买社会组织服务项目工作。北京市社会建设专项资金,是北京市为全面加强社会建设而设立的专门用于社会建设方面的大额财政资金,是在市级部门预算之外安排的、专项用于加强首都社会建设工作的市级财政性资金,重点支持完善社会服务、创新社会治理、动员社会参与的社会建设领域相关项目,用于支持社会建设综合性项目、填补社会服务管理空白性项目、改善基础薄弱状况性项目、创新社会建设体制机制性项目等。20102015年,北京市社会建设领导小组共投入专项资金4.0111亿,购买了2732项社会组织服务项目,共撬动配套资金3.0895亿元,参与社会组织43509家,开展活动35万场次,覆盖参与人群1763.21万人次,累计提供专业服务小时数为976.4万小时,印发宣传材料1158.8万份,对于加强社会建设、激发社会活力,创新公共服务提供方式、推进社会组织发挥作用,产生了积极影响,取得了较好社会效益。

(二)主要做法

一是搭建统筹协调平台。成立了市社会建设工作领导小组及其办公室,领导小组由市委市政府46个相关部门和单位组成,办公室设在市委社会工委、市社会办,市委组织部、市发展改革委、市财政局、市人力资源和社会保障局、市民政局、团市委(市志愿者联合会)等为成员单位,具体负责统筹协调,搭建了多元参与、各方合力、共建共赢的工作平台。

二是构建“枢纽型”工作网络。北京市在使用社会建设专项资金购买社会组织服务方面,明确以“枢纽型”社会组织为主要渠道组织开展购买工作。截至201512月,北京市先后认定36家市级、236家区(县)级、447家街道(乡镇)级“枢纽型”社会组织,将同类别社会组织分类分级纳入大型联合性组织,授权发挥政治上桥梁纽带、业务上引领聚合、日常工作上服务管理作用,形成市、区(县)、街道(乡镇)三级工作网络,成为党和政府联系社会组织、开展购买服务的桥梁、纽带和平台。

三是打造专项资金链。2009年开始,市财政设立社会建设专项资金,每年2.5亿元,其中1.5亿左右用于支持社会建设基础项目,1亿元左右用于向社会组织购买服务。各区(县)陆续建立专项资金,资金规模从几百万到几千万不等,总计达到每年5000万元以上,打造市、区(县)两级社会建设专项资金链。注重发挥专项资金引领作用,积极争取各类配套支持资金,逐步形成多元投入的良性机制。

四是实施项目化运作。北京市社会建设专项资金购买社会组织服务,实施项目化运作,从项目指南发布到正式结项,总共有18个程序(立项阶段8个程序,实施阶段5个程序,结项阶段5个程序),保证政府购买服务科学运转。每年年初由市社会建设工作领导小组办公室发布政府购买社会组织服务指南,围绕社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策研究信息咨询服务等五大方面、40个类别向社会组织购买服务。各类社会组织结合自身优势和专业特长,根据指南规定方向自行设计项目、申报项目并实施项目。在多个环节引入专家评审,全程注重绩效管理,项目实施和验收实行第三方评估,为进一步规范运行流程和制度体系奠定基础。

五是加强政策牵引。先后制定出台《北京市市级社会建设专项资金管理办法》《使用北京市社会建设专项资金购买社会组织服务暂行办法》《项目实施指引》等文件,加强制度政策牵引,规范专项资金使用,形成以社会需求为导向、以改善民生为重点的申报、评审、立项、公示、评估、监管、验收的项目化管理制度,逐步建立以项目主责单位参与监督和指导、各项目承接单位具体落实的工作模式。

(三)取得成效

一是扩大公共服务。北京市社会建设专项资金购买的社会组织服务,主要是政府部门提供不了、百姓需求强烈的薄弱环节。据统计,购买社会组织服务项目涉及人群包括老年人、残疾人、妇女、青少年、特困人员、专业工人、农民工、白领员工、农民、学生、“待岗”人员等11大类特殊群体,基本实现了社会阶层分布的有效覆盖。比如:向北京红丹丹教育文化交流中心购买的“心目影院”“心目图书馆”公益项目,开展为盲人讲电影、提供有声图书阅读服务,吸引了近千名志愿者参与助盲活动,为丰富视障群体文化生活,促进社会和谐起到了良好的作用。

二是加快社会组织发展。购买社会组织服务解决了社会组织在开展社会服务过程中资金短缺问题。购买社会组织服务项目,既扶持登记注册的社会组织,鼓励其通过实施项目参与公共服务,培育服务品牌;也兼顾“草根”社会组织,推动一些志愿服务类、公益慈善类、生活服务类、文体活动类的社区骨干型“草根”社会组织通过所属的主责单位或街道进行申报。项目实施与管理,客观上要求社会组织不断提升自身素质和能力,增强责任和竞争意识。2010年以来,参与购买的社会组织数量和规模都呈现出大幅度提升态势,特别是“枢纽型”社会组织作为主责单位获得了联系社会组织、增强吸引力和凝聚力的重要途径。截至2015年底,市级36家枢纽型社会组织共联系各类社会组织4万家左右,比2007年增长了8倍多。

三是推动政府职能转移。政府购买社会组织服务,是政府向社会组织转移职能的探索,为政府提升公共服务水平开辟了新的科学途径。比如:通过购买“爱心传递”热线服务项目,在不增加机构、人员情况下,满足了群众社会心理服务需求;北京红十字蓝天救援队“北京周边山野应急救援”综合服务项目,在2012年“7 ·21”特大暴雨侵袭灾害中共出动101人次,解救群众288人;在首钢搬迁富余人员分流安置工作中,专业社工机构开展“首钢富余人员社区保障”项目,以创业带动就业为思路,搭建服务平台,落实相关政策,共计在38个社区服务人群2.2万人,起到了为政府排忧解难,为百姓提供服务的作用。

二、北京市社会建设专项资金购买社会组织服务的问题探析

2009年以来,北京市社会建设专项资金购买社会组织服务取得了积极成效,但同时也面临着一些挑战和问题。主要涉及以下几个方面:

(一)政府购买服务范围和空间有限

当前,行政体制改革远未到位,大量公共服务事项仍由政府部门直接提供,政府向社会转移职能进展缓慢,受到政府部门不愿转、不会转等因素制约。2009年以来,北京市社会建设专项资金购买社会组织服务中,绝大多数是新增服务项目,比如社会心理服务、环保服务、专业社工服务、社区便民服务等,政府向社会转移职能力度需要进一步加强。突出表现在:(1)“双重”管理体制制约社会组织发展。社会组织实行登记管理部门和业务主管单位“双重”管理体制,导致门槛过高,使许多具有合理存在价值的社会组织无法取得合法性身份,影响了社会组织的设立和作用发挥,阻碍了社会组织特别是社区自助、互助组织发展。同时,社会组织业务主管单位涉及多个政府部门,导致部门分割,社会资源难以有效利用。(2)政府与社会组织职能界定不清。传统政社不分、以政代社体制遗迹远未肃清,导致政府部门与社会组织关系定位不明,一些本应由社会组织承担的社会治理、服务职能掌控在政府职能范围内,作用发挥受限。(3)政社不分。一些社会组织实际上是政府部门附属,独立性难以保证。

(二)社会组织承接公共服务能力不强

一方面,现有社会组织数量不足。2015年末,北京全市常住人口2170.5万人,全市登记备案社会组织近3万个,其中登记在册社会组织9723个(其中社会团体3962个、民非组织 5379个、基金会 382个),备案不到2万个,加上各类“草根”组织约3万家以上。这与世界发达国家每万人拥有社会组织50100家相比,总量严重不足。另一方面,现有社会组织能力相对较弱。有些社会组织依赖政府部门生存,缺乏自我管理、自主发展能力;有些社会组织没有建立现代社会组织内部治理结构,工作不规范、公信力不高;有些社会组织缺乏竞争意识,尤其是筹资能力、协调能力、项目运作能力不够;有些社会组织提供服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等问题。迄今为止,社会组织承接的政府购买服务项目,大多服务对象有限、服务内容单一、社会影响不大,造成社会组织承接公共服务能力亟待进一步提高。

突出表现在:( 1)社会组织内部规范不够。受法规制度不完善,发展环境受限等原因制约,社会组织内部规范不健全和项目运作能力低下。(2)社会组织队伍素质不高。当前大量社会组织是从政府部门中脱离出来的,机构、人员、设施等大都来源于政府,自治程度较低,有的未经过专业训练,具备公共治理服务知识及宏观协调能力的高素质专业人才短缺。(3)社会组织公信力不高。由于监管不到位,内部治理和自律机制不健全,对政府依赖性过高,导致社会公信力不高。

(三)政府购买服务统筹协调不够

现有政府购买社会组织服务项目分散在各个政府部门,由各个部门自行组织实施,没有统一平台,缺少统一规范管理,缺乏针对性规章制度和管理办法,整体性、协调性、集约性无法体现,有的项目甚至出现同一个社会组织向不同政府部门同时申请购买的情况,统筹协调力度亟待进一步加强。突出表现在:(1)购买服务资金支持不足。从北京市社会建设专项资金购买社会组织服务项目情况看,购买资金支持额度太小成为基层和社会组织反映最突出的问题。以2013年为例,批准立项的项目申请预算为1.96亿元,但财政批复资金约为0.8亿元,每个项目实际购买额度平均约为15.6万元,很大程度上影响了项目实施效果与购买服务目标。(2)购买服务缺乏统筹规划。随着政府审批制度改革和事业单位改革不断深入,政府各部门通过委托或者采购等方式向社会组织转移职能越来越多,但由于缺乏统筹,导致重复投入、效率不高等。

(四)政府购买服务制度建设滞后

随着改革开放和经济社会发展的深入,从中央到各省市都进行了有益探索,积累了丰富经验。特别是,20139月国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为政府向社会力量购买服务明确了总体方向、基本要求,201311月党的十八届三中全会也进一步为政府购买社会组织服务指明了目标、路径。

但是,如何界定政府购买公共服务范围、操作流程、标准质量等现实课题,需要进一步加强研究、探索和破解。同时,由于社会组织广泛分布于各行各业,与市场体制下企业相比又具有公益性、专业性等特征,缺乏针对购买社会组织服务相关财政与财务管理办法,导致购买社会组织服务的预算、绩效、资金、税收等制度与现行制度缺乏有效衔接,购买社会组织服务程序、监管、评估机制存在不足,还有待于进一步改进和完善。

(五)政府部门对购买服务项目管得过死

与工程、商业项目相比,公共服务相对比较软性,除了一些简单的服务人数、活动场次、服务时间等,往往难以用确切的指标、数字进行确定标准、评价绩效。但是通行的做法是,对于政府购买服务项目,政府部门往往还是采用传统行政方式,每一个步骤、环节都要僵化地审批,社会组织只是被动执行,与工程、商业项目运行模式无异,特别是在资金使用方面往往也采用成本核算办法,使社会组织从承接项目中获取盈余有限,发展后劲乏力。

三、推进北京市社会建设专项资金购买社会组织服务的对策建议

党的十八届五中全会和中共北京市十一届八次全会的召开,标志着“十三五”时期北京市国民经济和社会发展布局全面展开,社会建设、改革、治理工作站在了新的历史起点。新形势下,推进北京市社会建设专项资金购买社会组织服务,需要站在加快建设京津冀城市一体化、有效疏解非首都核心功能的战略高度,加快建立政府向社会转移职能、与社会组织法律地位平等、契约关系的购买社会组织服务制度政策体系,构建政府、公众、社会组织深度合作、有效对接的政府购买社会组织服务工作体系,形成与和谐宜居之都相适应的现代公共服务体制机制,全面提升首都人民幸福感、安全感和满意度。

(一)加快建立政府向社会转移职能、与社会组织法律上平等、契约关系的政府购买社会组织服务制度政策体系

一是加快政府向社会转移职能,为社会组织参与公共服务提供更加广阔的发展空间。加强总体设计,正确处理政府和社会关系,加快“向社会放权”,推进政府向社会转移部分公共服务供给职能。加快制定政府向社会组织转移职能指导意见和转移事项目录,分期分批向社会组织转移部分社会治理和服务职能,充分发挥社会组织在社会治理和公共服务中主体作用。

规范政府提供公共服务的领域、标准和方式,将公共服务纳入政府采购范围,将政府采购法法定采购类别从行政机构接受服务扩展到公共服务领域,明确社会组织提供公共服务主体地位,将政府采购参与主体从企业扩展到社会组织,为社会组织参与公共服务提供更加广阔的发展空间。

二是加快提升社会组织承接政府转移职能能力,为社会组织参与公共服务提供更加充分的支持体系。

设立政府购买社会组织服务专项资助资金,专门支持社会组织参与公共服务能力建设,探索建立社会组织承接政府转移职能长效机制。

建立社会组织等级评估制度,完善社会组织承接公共服务项目资质评审体系,充分发挥“枢纽型”社会组织骨干和龙头作用,重点扶持具有示范性、导向性公益类社会组织提升品牌效应和影响力。

创新社会组织培育方式,积极推行减免税费、免征管理费、办公场所租金补贴或由街道(社区)免费提供等方式,加大购买知名高校社会组织人才培训、购买科研机构电子管理系统/数据库研发与使用培训等力度,加快提升社会组织承接政府转移职能能力。

三是加快政府购买服务政策法制化进程,为社会组织参与公共服务提供更加公平的政策环境。

深入开展“加快推进北京市社会建设专项资金购买社会组织服务制度建设”专题调研,研究制定《北京市社会建设专项资金购买社会组织服务项目奖励办法》,会同市财政局、市民政局根据财政部、民政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》文件精神,组织各区社会建设工作办公室和市级“枢纽型”社会组织开展培训、督导落实。

加快出台政府购买服务专项法规,规范购买主体和承接主体权利和义务,保证购买行为在法律框架内公开公平合理展开。建立健全社会组织准入、退出、评估、奖惩机制,推进政策向社会组织倾斜,使社会组织能够有效融入公共服务供给体系,为社会组织参与公共服务提供更公平的政策环境。

(二)加快构建政府、公众、社会组织深度合作、有效对接的政府购买社会组织服务工作体系

一是进一步加强政府购买社会组织服务统筹协调。深化政社合作,推进多元参与,加快建立政府统一领导和协调、各方合力、共建共赢的政府购买社会组织服务工作体制。

围绕保障和改善民生、促进社会公平正义的要求,以逐步实现基本公共服务均等化和城乡一体化为目标,加大政府购买社会组织服务投入和支持力度,加快完善公共服务提供体系。推进政府购买社会组织服务同深化行政体制改革、事业单位改革和推进社区规范化建设、构建“枢纽型”社会组织工作体系、加强社会领域党建、推进志愿服务工作紧密结合,有计划、有步骤推进各项工作。

二是进一步完善政府购买社会组织服务工作机制。进一步明确政府购买社会组织服务范围,加快推进基本养老、社会福利、社会救济、社会慈善、抚恤优待、技能培训、公益性就业岗位、教育、医疗卫生等纳入政府购买社会组织服务范畴。

创新财政资金投入方式,发挥政府投入引导作用,加大对重点领域、重点项目资金支持力度,专项支持资金由市财政列支,纳入预算管理,列入社会建设专项资金管理,确保专款专用。

建立政府购买社会组织服务自身检讨机制,政府部门(社会建设、民政、财政等)、社会组织、专家学者等多方联动,持续研究,定期探讨,推动举办常规性地方、全国政府购买社会组织服务大会,选派各地优秀社会组织、优秀社会工作负责人进行交流、学习与合作。

三是建立全市统一政府购买社会组织服务综合平台、政社对话平台和合作机制。研究探索将全市购买社会组织服务按不同类型分别设立资金,包括直接常规服务、创意服务、社会建设等类别,建立全市统一购买社会组织服务综合对话平台。

积极引入种子基金、公益创投、社会影响力债券等方式,推进政府、市场、社会三维互动,加快建立政府-公众-社会组织深度合作机制,全面实现资源、供需、信息的有效对接,为首都人民提供更加个性化、多样性、多层次公共服务。

(三)加快形成与和谐宜居之都相适应的现代公共服务体制机制

一是建立协调高效统一的现代公共服务购买体制。坚持以社会需求为导向,建立健全政府购买公共服务的组织架构、程序、监督机制,推动形成协调高效统一的现代公共服务购买体制。严格界定谁购买、谁审核、谁监督、谁评估等责任主体,加快构筑市、区和街道(乡镇)三级工作框架。单独成立或强化公共服务采购机构或部门,综合收集各政府部门采购需求,统一执行财政、采购程序,规范政府购买行为。

二是加快京津冀公共服务一体化。加快京津冀协同发展,除了在思想认识、规划建设、环境治理、组织机构等方面实现一体化外,还要进一步明确公共服务一体化发展思路。

坚持以文化、教育和卫生一体化为突破口,加快改变区域内相关资源严重不均衡状况,进一步促进文化、教育和卫生资源均等化。建设标准化的学校和医院,加快推进人口、生产要素相互流动、相互补充,加快实现京津冀地区政策上特别是土地、人才和科技政策上相互协调与衔接。

三是推进京津冀社会组织协同发展。探索建立京津冀社会组织协同合作交流机制,支持三地行业协会商会发挥资源配置优势,在制定产业规划、规范市场秩序、促进资源整合等方面发挥作用。鼓励有实力、专业性社会组织建立跨区域发展联盟。探索社会组织跨区域治理协作,在信息共享、项目融合等方面开展协同合作。

四是优化购买流程。建立健全公开、透明、规范的政府购买公共服务流程,加快调整政府购买服务项目申报指南,提高项目申报针对性。完善购买服务信息系统,提高服务效能和工作质量。

引入专业机构协助项目初审,确保项目申报真实性、合法性和有效性。优化和提升项目评审专家数量和比例,不仅包括业务专家、管理专家和财务专家,还尽量吸收更多实务领域专家参加评审,提高项目针对性和可操作性。

五是细化过程监督。督促落实主责单位监督管理责任,制定项目公开、季度报告、中期评估、结项评估等制度,坚持年度购买服务项目实施过程网上公开。

通过赴项目实施单位和主责单位调研、参加部分项目活动、参加主责单位中期考评会等方式,及时了解项目实施进展情况,及时协助各主责单位和社会组织解决实际问题。

六是强化绩效管理。加快引入专业第三方评估机制,加强项目实施方案实质性审查和预算审计,确保项目开展取得预期效果。与专业机构合作,按照实施方案和项目实施指引,重点从资金管理、项目实施效果等方面,开展年度项目结项评估工作。细化绩效考评要求,推广满意度测评全覆盖、重大项目资金审计和开展第三方评估等做法,全面实现首都政府购买服务的体制、流程、监督和绩效现代化。

(作者:张坚,系北京市委社会工委副书记、市社会办副主任)


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