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“十三五”时期食品安全工作理念和路径

作者:胡颖廉  时间:2016-12-23

编者按:食品安全关乎人民健康和生命安全,“十三五”规划建议将食品安全问题提到国家战略高度,提出实施食品安全战略。“十三五”时期如何做好食品安全工作?本文在分析当前我国食品领域三大基本矛盾的基础上,建议将食品安全融入其他政策,推进食品安全治理现代化,提出食品安全工作的三大着力点——产业发展、监管能力、治理水平,最后阐述了制定实施规划需要注意的几个命题。

民以食为天,食以安为先。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是提升食品安全保障水平的重大战略机遇期。当前我国食品安全依然面临一些结构性矛盾,必须坚决贯彻落实习近平总书记“四个最严”要求,以实施国家战略规划为抓手,全面推进食品安全治理现代化。

一、当前我国食品领域三大基本矛盾

食品安全是重大经济问题、重大民生问题、重大政策问题。相应地,我们从供给与需求、产业与监管、传统与现代等关系入手,把握当前我国食品安全总体形势。

一是整体偏低的供需水平。供给和需求是基本市场关系,也是食品安全嵌入的经济社会基础。国际经验表明,一国食品安全状况受供需结构影响,高水平的需求与高质量的供给相伴而生。当前我国城乡恩格尔系数高于30%,名义城镇化率约56%,供需结构复杂且社会流动性大。进城务工人员、贫困人口等特殊群体尚未对食品安全问题投入系统性和持续性的关注。低端市场广泛存在导致低水平供给,甚至诱发企业机会主义行为。以网上订餐市场为例,2015年其规模超过1400亿元,其中低端餐饮服务市场份额占比高达64.1%,在现实中表现为证照不全、卫生条件差、消费欺诈等问题。

二是“大产业—弱监管”的结构性不匹配。产业和监管的关系同样影响食品安全。

我国是食品大国,也是传统美食国度。随着生活水平的提高,消费者对食品数量、种类、口味、营养提出多元化需求,市场扩张剧烈。截至201611月底,全国共有获证的食品生产企业13.5万家、流通企业819万家、餐饮服务企业348万家;不获证的食品小作坊有40多万户,食品小摊贩和小餐饮更是不计其数。产业结构“多、小、散”是食品安全基础薄弱的最大制约因素。与此同时,当前全国食品药品监管系统(含市场监管局)人员编制约16万,人均监管对象70多家,监管人员与人口比约为万分之一。类似地,各级农产品质量安全监管机构人员近12万,监管2.4亿农民散户种植养殖行为,监管力量和监管任务比例严重失衡。

三是多元风险交织的时空格局。根据主观恶意和行为动机两个维度,广义的食品安全风险可以划分为四大类:食品质量、食品欺诈、食品安全和食品防御。在近百年发展历程中,发达国家食品安全问题依次经历了欺诈、质量、防御等阶段,每个阶段风险种类和特征不一,现实中表现为恶意制假售假、大工业化学污染、未知新型风险等问题。

改革开放近40年来,我国经济社会快速发展,相当于发达国家上百年走过的历程,后者在不同时期渐次出现的问题在我国当前狭窄的时空范围内叠加出现:既面临生产力水平低等“前市场风险”,又存在大量恶意违法违规行为,农药兽药残留和添加剂滥用仍是食品安全的最大风险,还有新原料、新工艺、新业态等新型食品安全问题。上述因素都给食品安全治理提出挑战。

二、将食品安全融入其他政策

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次提出,实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心。《国家食品安全“十三五”规划》已被列入重点专项规划,即将出台。战略规划的首要作用是“指路子”,即把握国家“十三五”食品安全规划的指导思想和基本框架,实现三大转变。

树立“大安全观”理念,实现从传统监管到现代治理的范式转变。过去,食品安全被作为监管部门的单项工作,农业、国土、环保、食药监管部门各负其责,往往以自身职能为出发点设置政策议程,政策缺乏互补性和一致性,未形成部门间政策合力。

在总体国家安全观框架下,食品安全不再局限于微观产品质量安全和个人健康范畴,而是不特定多数人的公共安全。这就要求我们跳出安全看安全,超越监管谈监管,强调食品安全的系统性、协同性和前瞻性。将食品安全与健康中国、生态文明、供给侧结构性改革、农业现代化等国家战略相衔接,并为未来改革留出制度接口。这还要求我们深入研究“大健康—大安全—大监管”理论体系,围绕食品安全领域“本”、“产”、“管”等因素提出有针对性的解决措施。

将监管嵌入产业发展,实现社会价值与经济价值相兼容。长期以来,我们对监管和产业的关系一直有不同认识,政策实践也经历过一些曲折。发达国家食品安全治理经验表明,产业和监管并不是对立关系,强大的产业和强大的监管互为支撑、相互促进。例如在英国,四家遍及全国的大型连锁超市集团占据了80%的全英食品消费份额,超市集团的食品安全标准对供应链上游企业形成有效制约,从而减少政府监管的工作量。

所谓强大的产业,并不是政府一味帮企业办事,促产业规模增长,而是通过政策手段优化产业结构,提升产业素质,夯实产业基础,助推食品产业供给侧结构性改革。所谓强大的监管,并不是把产业“管死”,而是以市场机制倒逼监管能力,把产业进步作为监管升级的源头活水。正因此,当前诸多政策体现出市场嵌入型监管模式的特征,强调市场机制的决定性作用。例如食品药品产品审评和监管工作坚持指导规范在前,沟通交流在中,审批决策在后,充分听取企业意见。又如改善“行刑衔接”工作,在打击食品安全违法犯罪责任人的同时保障企业正常生产经营。

政府激发社会活力,共治共享食品安全。食品安全具有最广泛的命运共同体,其风险多样性决定了治理主体和治理手段的多元化。其中恶意违法行为主要靠刑事司法打击,现代化风险必须用专业化监管,发现行业“潜规则”的最佳途径是内部举报,健康消费行为需要宣传引导。过去我们把社会共治作为政府监管体系的补充,现在看来要将企业责任、行业自律、媒体监督、消费者参与提升到与政府监管相并列的高度,协同推进食品安全治理现代化。

社会共治的核心是提倡尚德守法,通过构建平台、网络和机制,调动各利益相关方主动参与食品安全治理的积极性。以社会治理精细化为指导,优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制,构建包容性共治体系。例如一些地方监管部门将“餐饮服务企业量化分级管理”转变为“寻找笑脸就餐”,消费者从被动接受监管服务变成主动获取安全食品,调动了其共治共享的积极性。

三、食品安全工作三大着力点:产业发展、监管能力、治理水平

规划的另一项重要作用是“搭架子”,要始终紧密围绕产业发展、监管能力、治理水平三大维度,保障食品安全。

助推食品产业健康发展是食品安全的基础。食品安全是民生工程也是发展工程,正如绿色转型催生了庞大的环保产业和生态经济,我们同样需要科学评估食品安全产业蕴含的市场效益。以“双创”为契机,推动以创新、资本为核心要素的食品产业供给侧结构性改革,通过优化产业结构和提升产业素质激发生产经营者尚德守法的内生动力。

具体是鼓励食品生产经营企业建设规模化原辅材料和食品加工、配送基地,加强供应链管理,发展连锁经营、集中采购、标准化生产、统一配送等现代经营方式。加强冷链物流基础设施建设,提升冷链物流管理标准和管理水平。鼓励企业按照良好生产经营规范组织生产,实施危害分析与关键控制点、良好农业生产规范、食品安全管理体系、食品防护计划等自愿性质量管理规范。通过相关认证的企业可以在其产品包装上予以标识。鼓励和支持小作坊、小餐饮、小摊贩改善生产经营条件,加强食品品牌建设。

强化监管能力是食品安全的关键。事权划分差异化。国家级食品安全监管部门负责建立和完善食品生产经营监督检查制度和技术规范,监督抽查大型食品生产经营企业;省级食品安全监管部门负责抽查行政区域内大型食品生产经营企业;市、县食品安全监管部门负责日常监督检查,在全覆盖基础上按照“双随机、一公开”原则开展日常检查。

监管队伍职业化。建立职业化检查员制度,明确检查员的资格标准、检查职责、检查频次、人员配备、培训管理、绩效考核等要求。加强检查员专业培训和教材建设,建立检查员实训基地。采取多种合理有效措施,鼓励人才向监管一线流动。

监管执法智慧化。形成食品安全智慧监管能力。重点围绕食品行政审批、监管检查、稽查执法、应急管理、检验监测、风险评估、信用管理、公共服务等业务领域,实施“互联网+”食品安全监管信息化项目。

全面提升社会治理水平是食品安全的保障。完善食品安全信息公开制度。各级监管部门及时发布行政许可、抽样检验、监管执法、行政处罚等信息,做到标准公开、程序公开、结果公开。将相关信息及时纳入食品生产经营企业信用档案和全国信用信息共享平台,开展部门联合激励和惩戒。支持行业协会制订行规行约、自律规范和职业道德准则,建立健全行业规范和奖惩机制。

提高食品安全从业人员素质,对食品生产经营单位负责人和主要从业人员,开展食品安全法律法规、职业道德、安全管控等方面培训。鼓励通过公益诉讼、依法适用简易民事诉讼程序等方式支持消费者维权。增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

将食品安全教育纳入国民教育体系、公民法制普及、科普常识、职业技能培训等,推动食品安全进农村、进企业、进社区、进商场等,鼓励研究机构、高校、协会各领域的第三方专家等社会力量参与公益宣传科普工作。

四、制定实施规划需要注意的几个命题

第一,构建多层次立体化指标体系,客观测量和评价我国食品安全状况。好的规划必须要有好的评价指标体系,包括约束性指标和预期性指标。然而国际上尚未有衡量食品安全状况的公认指标,实践中单一指标也难以说明问题。有必要从“前提—过程—结果”三个层次构建立体化指标体系,构建可量化、可实施、可检验的发展目标和安全指标。其中既有国家标准制定修订、监管资源配备等前提性指标,也有农业源头污染治理、现场检查、技术支撑等过程性指标,更有抽检合格率、办案量等结果性指标。这样可以全面客观评价我国食品安全改善状况,防止社会对食品安全不信任甚至是非理性恐慌,同时还有助于提升中国制造的国际地位。

第二,开展监管政策成本收益分析,筑牢科学监管基础。发达国家监管政策出台的法定前提是开展成本收益分析,充分评估政策对产业和社会的经济影响,当政策实施成本明显高于潜在收益时,政策一般不准出台。这就启示我们在食品安全政策制定过程中要有多层次复合型视角,在强调“最严”监管的基础上综合关注政策对企业成本和产业长远发展的影响,进而计算风险改善的总体情况。这是审慎监管、简约监管的具体表现,更是供给侧结构性改革的题中之义。

第三,密切关注新兴业态对食品安全的影响。以互联网为主要特征的新业态对食品产业和食品安全都带来巨大影响。例如当前我国网上订餐市场规模约占整个餐饮行业零售额的5%,且增长趋势明显。与此同时,海外代购、第三方食品经营平台、多环节混合业态等事物也给监管带来全新挑战。应加强互联网食品经营网上监测能力建设,实现以网治网。落实网络平台食品经营资质审核责任,完善网上交易在线投诉和售后维权机制。

(作者为国家行政学院副教授、博士)

(中国政策研究网)

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