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【独家】尹成杰:关于推进农业供给侧结构性改革的思考

作者:尹成杰  时间:2016-03-24

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出:要推进供给侧结构性改革。2016年中央一号文件强调,要用新的发展理念,破解三农新难题,加大创新驱动力度,推进农业供给侧结构性改革。最近,习近平总书记指出:推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。要深刻领会习近平总书记重要讲话精神,科学理解农业供给侧结构性改革的新内涵、新形势和新任务,瞄准战略着力点,明确主攻方向和施策重点,不断开创现代农业建设新局面。

第一,科学理解和把握农业供给侧的基本内涵

农业供给侧结构性改革,是我国供给侧结构性改革的重要组成部分。农业作为国民经济的基础产业,当前同样面临着结构性失衡问题。我国农业经济运行中有总量平衡问题,但结构性矛盾更为突出,必须加快农业供给侧结构性改革。

理解和把握农业供给侧的基本内涵,是结构性改革的前提。农业供给侧既包括农业生产力,又包括农业生产关系;既包括农业生产体系、农业经营体系、服务体系、政策支持体系,又包括农业资源和自然条件。因此,农业供给侧贯穿和涉及农业生产与经营的全过程。

农业供给侧的基本内涵,主要应包括十个方面:一是农业综合生产能力,农产品产量及单产水平,农产品品种结构。二是农业资源,包括耕地、淡水、草地、森林、水面等的供给能力。三是农业功能区和结构布局,农业产业带分布及建设水平。四是农业基础设施建设及水平。五是农业科技支撑和社会化服务体系。六是农业基本经营制度。七是新型农业经营主体及素质。八是农产品质量、安全水平及优质农产品品牌。九是农业扶持政策取向、规模及力度。十是农业新型功能的构成及培育拓展。

农业供给侧具有明显的特征:一是结构性。农业供给侧由多种要素构成,互为补充,相互作用。二是区域性。不同区域的农业供给侧的内涵及重点不同,有明显的区域特色。三是阶段性。不同农业发展阶段,农业供给侧的结构也是不同的。随着农业发展和消费需求变化,农业供给侧的内涵也不断丰富和发展。四是政策性。农业供给侧具有鲜明的政策取向和需求导向。五是可变性。随着政策、资源、气候、需求等因素的变化,供给侧的内涵也不断变化。

推进农业供给侧结构性改革具有重大而深远的意义。一是我国农业政策改革和完善的主要方向。二是建设中国特色现代农业的重大举措。三是解决农业发展面临的新挑战、新矛盾的有效措施。四是满足城乡农产品消费需求的有力保证。

科学评价和判断一个国家或地区农业供给侧的基本状况及特征,比较优势及存在问题,对深化结构性改革,推进现代农业建设,具有重要作用。因此,谋划农业供给侧结构性改革,首先要科学分析评价和判断农业供给侧的基本状况及存在问题。应运用大数据,探索、建立、健全农业供给侧评价内容及评价方法。主要考虑以下几个方面:一是农业资源供给能力和资源质量状况,科学分析判断农业资源供给能力及变化趋势,以及对农产品质量的保障程度。二是农产品供求平衡能力,科学分析判断农产品供求关系是供大于求,是供小于求,还是紧平衡,以及有效供给水平。三是农业生产成本及比较效益,科学分析判断生产成本及比较效益的变化趋势。四是农民收入水平及结构性变化,科学分析判断农产品增幅变化及农民收入构成变化,城乡居民收入比变化及城乡居民绝对收入差距。五是土地产出率及农业劳动生产率,科学分析判断农业效率和比较效益。六是农业科技贡献率,科学分析判断农业科技在农业增产增收、提质增效、资源保护中的作用。七是农业资源利用效率,科学分析判断农业资源保护和使用管理变化情况。八是农产品进出口贸易状况,科学分析判断农业贸易顺差或逆差的原因。九是农产品综合竞争力,科学分析判断农产品价格、成本、品牌优劣,找出存在的问题。

第二,当前我国农业供给侧的基本状况

十二五时期是我国农业农村发展又一个黄金期。粮食生产十二连增,实现了综合生产能力质的飞跃。农民收入十二连快,扭转了城乡居民收入扩大的态势。应该说农产品供求基本平衡,对经济持续健康稳定发展发挥了重要的基础性作用。

我国农业供给侧发展取得明显成绩。一是农业综合生产能力明显提升,粮食和重要农产品供给充裕。二是农民收入明显提高,农民生活显著改善。三是农业现代化建设步伐明显加快,农业科技和装备水平取得新进展。四是农村改革力度明显加大,农村集体产权、经营制度改革不断深化。五是强农惠农富农政策不断完善,扶持力度不断加大。

但是我们也要看到,我国农业供给侧也存在一些亟待解决的问题。主要是:一是农业生产成本提高,农业比较效益走低,农产品价格天花板和成本地板问题突出。二是大宗农产品过剩与优质农产品供给不足并存。农产品总量规模巨大,农产品优质率较低。我国农产品品种丰富,但优质农产品和品牌农产品较少,对高端农产品需求的供给不足。三是农业资源消耗和农业生态环境面源污染较大。一些地方由于追求产量和收入,造成农业资源和环境的过度利用,对资源和生态环境保护弱化。四是农业集约化、规模化、专业化程度较低。农业的资源利用粗放,农业科技和要素投入效率较低。五是农民收入结构性发生变化。近年来,农民收入增长较快,但城乡收入的绝对差距仍在拉大。受粮食价格波动影响,家庭经营性收入增长放缓。外出务工受到宏观经济和实体经济影响,增收来源和动力相对不足。六是农业扶持政策效益递减,支持保护政策结构和绩效仍然不高。中央财政三农支出总量保持持续增长,但农业资源保护、生态修复、品牌优质农产品生产、新型经营主体培育、现代流通体系建设等方面扶持政策不健全。七是农产品竞争力较低,国际市场占有率低,农产品贸易逆差明显拉大。我国农产品出口形势相对稳定,但优势农产品竞争力有所下降,我国已成为世界第一大农产品进口国。

从总体上说,改革开放以来,我国农业供给侧的能力明显增强,发挥了积极作用,但是也存在着重视农业供给侧农产品生产能力建设,农业资源和生态环境保护不够;重视农产品供求总量平衡,结构性问题突出;重视粮食和大宗农产品供给,优质农产品和品牌农产品供给不足;重视政策扶持和投入供给,政策投入效果评价欠缺;重视解决当前农产品供给问题,从根本上解决农产品长远有效供给不够。

第三,我国农业供给侧结构性改革的背景、任务及措施

从国际农业发展环境看,随着经济全球化发展,农业国际化和贸易一体化步伐加快,对我国农业发展带来新的挑战。特别是随着经济全球化和农业国际化竞争发展,世界现代农业建设正在发生前所未有的深刻变革,世界农业的发展动力、组织结构、市场格局、贸易环境、支持政策等正在呈现一系列趋势性变化:一是第三次世界农业科技革命日益成为现代农业发展的主导力量。农业生物技术、转基因技术、互联网、大数据、云计算等尖端技术加快研发和运用,世界各国正在向智能化、精准化、定制化迈进,我国农业发展面临新技术新理念的考验。二是世界国际化竞争正在成为全球农业布局和结构调整的推动力量。农业发达国家纷纷抢占世界农业资源和市场,全球农业生产布局和农业区域结构深刻调整,我国农业布局和结构面临新的挑战。三是世界经济低迷成为农产品价格和消费需求的重要制约因素。全球经济复苏进程依然缓慢,国际农产品市场供给充裕、价格下滑,造成一些国家进口农产品的成本远远低于自己生产农产品的成本。四是大型跨国公司已经成为全球农业资源和市场的主要控制力量。一些跨国公司凭借其资金实力、技术垄断及市场控制能力,越来越在全球农业中扮演重要角色。五是新型农业经营主体对传统农户的替代日益加快,成为现代农业生产经营的主力军。六是各国农业政策调整和变动的力度不断加大,支持保护由黄箱绿箱政策转变,由显性补贴向隐性支持转变,由成本补贴向收入保障转变。

在世界现代农业发展的大背景下,现代农业建设面临新的经济因素和非经济因素的双重考验。特别是一些国家和地区农业贸易、农业竞争、农业发展区域组织化、地缘政治化的因素明显增强,给农业竞争、贸易和发展的正常秩序带来深刻影响和挑战。因此,世界各国农业既相互依存又相互排斥,既相互补充又相互挤压,既相互借鉴又相互竞争,既相互开放又相互规避。在这样的形势与背景下,要把我国农业放在世界农业的大环境大格局中统筹考虑和妥善应对,既要学习借鉴世界农业发达国家发展经验,又要遵循实际不照搬照抄别国做法,唯一的选择和出路就是深化改革,大力创新,努力提高我国农业综合生产能力和国际竞争力。

从国内农业发展看,传统农业必须加快向现代农业转变,发展农业不能再以牺牲资源和环境为代价。特别是推进现代农业建设,我们还面临很多新矛盾新问题。当前主要是破解价格天花板、成本地板、资源红线、政策黄线、流通瓶颈、需求变化等因素的制约。在这样的大背景下,加快建设现代农业,必须推进农业供给侧结构性改革,大力推进我国农业绿色发展,走中国特色的农业现代化道路。

推进农业供给侧结构性改革,必须坚持以五大发展理念为指导,确立发展绿色农业的理念,保护和提高农业综合生产能力,提高国家粮食安全水平和农产品有效供给能力,提高农民增收水平,提高农产品质量安全水平,提高农业国际竞争力,加快形成资源利用高效,生态系统稳定,产地环境良好,产品质量安全的农业发展新格局。

推进农业供给侧结构性改革,要因地制宜,发挥农业区域优势和特色。一是在东北粮食主产区,应以提高农业劳动生产率为核心,优化调整农业种养结构和布局,巩固和提高农业综合生产能力。加大黑土地和淡水资源保护力度,提高农业规模化经营水平,逐步形成以土地经营规模化、生产过程机械化、产业布局专业化的绿色农业发展模式。二是在东部地区,应走资本、技术密集型和资源集约型路子,发挥光热基础条件良好,以及区位、科技和经营理念优势,稳定农业资源存量,加强农业资源和生态环境保护和修复,建设集约化、产业化、高效化的绿色农业。三是在中部农区,应以提高土地产出率和资源利用率并重,推进优势农产品区域布局建设,提高优势区域和特色产业带生产能力和产业集中度。促进农产品加工业向精深加工转变,加快农村第一二三产业融合发展。充分发挥粮棉油生产基地的功能,发挥建设和改善农业生态环境功能。四是在旱作农区,应以集约节约利用农业资源为重点,大力发展旱作节水农业模式。西北、华北、西南等旱作耕地,应采取有效节水技术和措施,形成地膜覆盖、膜下滴灌等节水设施和技术,促进工程节水与农艺节水相结合,节水灌溉与集雨水窖设施相配套,实现旱作节水绿色农业发展。五是在草原牧区,应以促进草原生态和畜牧业协调持续发展为目标,大力转变畜牧业发展方式,加快现代畜牧业建设。加大草原生态环境保护,加强饲草基地建设,推进舍饲圈养、集中育肥和退牧还草,加快优良牧草和畜禽品种良种选育,提升畜牧业的规模化、集约化、产业化发展水平。六是在大中城市郊区,应以大力挖掘和培育新型农业功能,促进农村第一二三产业融合,发挥资金、技术、信息、管理等优势,发展旅游观光、文化产业、休闲养老等特色农业,改善城乡周边生态环境。

推进农业供给侧结构改革,要采取有力综合性措施,协调推进。重点做到:转方式,调结构,降成本,建品牌,拓功能,强科技,促转化,创制度。一是要大力转变农业发展方式。不能再以牺牲资源和环境为代价发展农业,农业要由注重农产品生产向注重生态保护并重转变,向数量质量并重转变,向生产效益、生态效益并重转变。二是要深化调整农业区域布局和产品结构。合理确定三大主粮生产布局,建设好农产品生产带,优化布局和品种结构,提高农产品有效供给能力。三是降低农业生产成本。逐步减少农业投入品投入量,到2020年实现化肥农药投入零增长,提高农业资源利用效率,减少农业资源消耗,提高农业比较效益。四是发展优质农产品、品牌农产品生产。提高农产品优质率,培育和创建品牌农产品,减少大路农产品库存,解决一般农产品库存积压和优质农产品供给不足的矛盾,提高农产品竞争力。五是培育新型农业功能。在巩固农业的食品功能、收入功能、就业功能等基础上,要培育农业的休闲功能、旅游功能、文化功能、生态保护功能。六是加快农业科技进步与创新。加快推进新品种和信息化技术,加快农业互联网+建设,提高农业和农产品的科技含量,发挥农业技术在提高质量、节约资源、保护生态方面的作用。七是加强农产品转化能力建设。大力发展农产品加工转化,把农产品转化成工业产品、医药产品,提高农产品的附加值。大力发展畜牧业过腹转化,把粮食等转化成肉奶蛋,提高农产品的转化率,促进增收,减少库存。八是创新农业生产经营制度体系和政策措施。继续稳定和完善农村基本经营制度,加快土地确权,落实土地承包经营权三权分置方案,完善土地承包经营用益物权。

第四,推进我国农业供给侧结构性改革的建议

推进农业供给侧结构性改革是一项繁重而长期的任务,又是一项全新的工作,必须以新的理念,采取新的政策和措施,持之以恒的推进。

一是牢固树立五大发展理念,推进农业绿色发展,大力发展复式立体循环农业。统筹实现农业发展和生态环境保护提升的发展,统筹农业传统功能和新兴农业功能的发展,统筹农业立体复式开发的发展,统筹农业资源和农副产品循环利用的发展,统筹农业投入品使用和农村生态环境治理的发展。

二是制定相应的改革政策和措施。利用政策引导供给侧生产环节和生态保护、品种结构调整、资源利用的改革。要用政策调动经营主体、转方式、调结构、降成本、创品牌、保生态、保资源。

三是制定推进农业供给侧体制和机制改革的措施。把农业体制、机制改革摆在结构性改革的重要位置。要进一步完善农村基本经营制度,建立健全农业生产体系、经营体系、流通体系。改革农村土地制度,减轻完善农地规模化经营办法。

四是提升和发挥新型农业经营主体的引领作用。要大力培育新型的农业经营主体,发挥专业大户、农民合作社、股份合作制经济组织、家庭农场、龙头企业以及社会资本在农业供给侧结构性改革中的作用。

五是进一步完善和制定农产品质量标准。科学合理制定农产品质量安全标准和优质农产品质量标准,促进农产品质量安全水平提升。创建优质农产品品牌,提高农产品供给与消费需求的适应能力。

六是发挥农业生态环境保护功能。在提高农产品生产能力和保证供给、农民增收的同时,更加注重发挥农产品的生态和环境保护建设功能。建立农业资源和生态环境保护补偿制度,对在结构调整和生产过程中严格保护耕地资源和生态环境应给予补贴。

七是转变农产品供求理念。要转变农产品短缺时期的农产品供求理念,由数量供给型向数量质量并重型转变,由农产品供求基本平衡向农产品有效供给转变。既要重视农产品总量平衡,又要重视农产品质量平衡;既要重视农产品数量平衡,又要重视农产品品种结构平衡。

八是加强改善农产品宏观调控。进一步改善调控手段,完善调控措施,要维护我国农业产业安全和农民利益,准确及时研判全球农产品贸易、供给和价格波动状况,适时调整我国应对策略。特别是要严厉打击走私,严控非必须农产品进口。合理运用贸易规则和技术壁垒,把握好农产品进口的种类、规模和节奏。

(作者为国务院参事室特约研究员,中国农业经济学会会长)

(注:独家所有,转发请与本站联系)

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