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部分地方户籍制度改革情况调查报告

作者:王 飞 刘文海  时间:2015-12-30

深化户籍管理制度改革,是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。最近,我们先后到户籍制度改革起步较早、步伐较大的重庆、宁波、石家庄和郑州等地进行了专题调研,并了解了江苏省户籍制度改革的情况。现摘要报告如下:

1.重庆市户籍制度改革。该市户籍制度改革起步较早,大致分为三个阶段:一是1994年开始小城镇户籍制度改革试点,并在1997年扩大到全市所有的建制镇(),实行凡在镇()有合法固定住所、稳定的非农职业或生活来源,均可在居住地登记为城镇居民户口。据统计,小城镇户籍制度改革后,重庆市小城镇居民户口平均每年增加8万多人。二是从2000年开始在全市范围内放宽了“三投靠”(年老投靠子女、夫妻相互投靠、年幼投靠父母)人员的入户条件,对科技人才、投资和兴办实业、个体私营企业业主纳税达到一定额度,以及购买商品房等人员入户实行优惠政策,允许大中专毕业生户口自由迁移或自愿托管。三是从20039月起,取消农业、非农业二元户口性质,将农业户口和非农业户口统称为“重庆市居民户口”,实行城乡户口一体化管理。原则上在农村有合法固定住所并实际居住的登记为农村居民,在城镇有合法固定住:所并实际居住的登记为城镇居民。

重庆市户籍制度改革步伐相对是比较大的,主城区城镇户籍人口比例每年增加1.6%,大约15万人,但总体上运行平稳。该市坚持以“合法固定住所、稳定职业或生活来源”为基本条件的户口准入制,对于大部分进城农民工而言,购买商品房的门槛很高。截至目前所增加的城镇人口中,进城农民工所占比例很低。同时,重庆市虽然在形式上取消了二元户口性质,但城乡居民在征地补偿、退伍军人安置、交通事故赔偿、社会保障等方面的待遇仍然是不同的。

2.宁波市户籍制度改革。宁波市户籍制度改革始于20世纪90年代。主要措施:一是1998年全面取消了“农转非”计划指标,集中解决了过去符合政策但因指标限制不能办理进城落户的问题。二是稳步放宽外来人口进城镇落户条件,按照“居住地登记和入户一致”的原则,准许已在城镇有合法固定住所、具有稳定职业或生活来源的外来人口办理城镇户口。三是对人才引进(含大中专毕业生)、兴办企业、“三投靠”等人员落户予以放开,可自由迁移。四是出台购房入户政策。经过几次调整,目前标准降低到成套商品房建筑面积80平方米以上,或80平方米以下但人均达到18平方米,即予以落户。五是对一批“城中村”和人均耕地不足0.2亩的近郊村“撤村建居”。截至20058月底,全市已有120多个行政村、近20万村民转为非农业户口。

宁波市推进户籍制度改革总体上比较谨慎,目前城镇户籍人口比例每年增加不到1%,大约4万多人。按照宁波市公安部门统计,2004年全市552万总人口中非农业人口只有176万人,占总人口的32%,其中各县、市的非农业人口比例只有13%~20%。造成这种情况的主要原因:一是目前进城镇落户政策中除“三投靠”、购房、人才引进和工作调动等条件有所松动外,其他方面的条件仍很严格,使大量已居住在城镇人员的户口得不到解决。二是在发展较快的郊区、城近郊的农民拒绝农转非,不愿放弃当地农业户口。因为一旦成为城市户籍,就失去了宅基地、土地承包和乡村集体年终分红等权利。

3.石家庄市户籍制度改革。石家庄市户籍制度改革是1999年底从降低“三投靠”和投资落户限制开始的。到20017月,共办理城市落户人口2万人。20018月以后,该市基本放开户口迁移限制、取消进市计划指标,并下放审批权限到派出所,开创了国内大城市、省会城市的先河。主要做法:一是全面放开“三投靠”落户条件,取消了婚龄、父母及子女年龄的限制。二是放开在石务工人员的落户条件,规定务工人员就业满2年、专业技术管理人员工作满1年,不论工作单位性质,都可以办理本人及共同居住的配偶、子女、父母的户口迁入。三是取消了原有投资、纳税和购房额度与标准的限制。四是拓宽了非本市生源大中专毕业生落户的渠道。五是对市内六区村民办理就地农转非。从20018月到20039月底,共办理各类户口迁入14.2万人,“城中村”村民就地转换30.6万人。鉴于这种状况,石家庄市20039月后,户籍迁移政策又重新收紧,要求以“合法固定住所、稳定职业或生活来源”为基本条件。从200310月到20056月底,办理各类进城落户人数明显回落,为4.5万人,绝大部分是“三投靠”人员、各类人才和大中专毕业生。

石家庄市户籍制度改革力度较大,并有一个从2001年“放”到2003年“收”的政策尺度变化,落户人数相应出现起伏。2001年石家庄的城市化率仅24%,比全国平均水平低10个百分点,而当时市内已有近50万外来人员在当地工作和生活多年,还有大批“城中村”农民没有转换身份。这一阶段放宽户口迁移政策,主要是解决历史遗留问题,落户的大部分是“城中村”村民,城市户籍人口大幅度增加有客观原因。目前城市户籍人口大约每年增加1%,总体上是平稳的。

4.郑州市户籍制度改革。该市户籍制度改革在全国大中城市中起步不早,但因动作大而备受瞩目,一度被媒体称为“户籍新政”。具体措施:一是从200111月起,放宽了进城落户的政策,包括:降低“三投靠”限制;允许在市区购房、投资、经商、办企业,以及具有大专以上学历、中级以上专业技术职称和高级职业技能资格人员落户;对急缺的技术工种和特殊工种人员,或者本市需要的特殊专业中专、技校、职专毕业生,有接收单位即准予入户。二是从2003年起,取消“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等户口性质,全面实行“一元制”户口管理模式,统称为“郑州居民户口”,允许各县()、区的户口相互迁移,在当地派出所随时办理。同时,进一步放开了各类落户的政策规定,包括取消“三投靠”的年龄限制,对购房落户不再限制房屋面积,对中等专业技术学校(含技工学校)以上文凭的毕业生凭毕业证,即可办理户口迁入;对凡与本市企事业单位签订劳动合同并缴纳社会保险费的人员,即可办理户口迁入。三是外地来郑州务工的农民工,有两种渠道可以办理郑州户口:一种是签订劳动合同、参加社会保险后即可迁入;此外,郑州市每年评选“百优十佳”农民工,入选的110人可以将户口迁入郑州市的一个公共户头。

郑州市户籍制度改革的初衷是“扩大城市规模”。从实践看有些操作过急,尤其在“投亲靠友”的实际操作中,18岁以下未成年人只要在郑州有亲戚,无论直系、旁系,都可以将户口挂靠到郑州。据统计,从20038月到200312月底,短短4个月就迁入郑州市区8.9万人。从20038月到20054月,迁入郑州市的总人数达到27.6万人,其中投靠亲属的有15.9万人,占57.70%。激增的人口给郑州市带来一些社会问题,尤其是教育资源急剧紧张。郑州市所辖荥阳市城区小学的平均班额为80人,初中平均班额高达100人,高中平均班额也达到了70人,远远超过国家规定的标准。为此,20048月,郑州市公安局出台了规范户籍办理程序的通知,对落户过程中的混乱现象进行遏止,重新执行20038月以前的制度,即只允许与户主有直系亲属关系的人员落户,媒体评价这是对“户籍新政”的“叫停”。

5.江苏省户籍管理制度改革。该省自1997年开始,按照“先农村后城市,积极稳妥有序放开”的原则,开展城乡户籍管理制度改革。2002年,江苏省出台了打破城乡分割的二元户籍结构,全面建立以居住地登记户口为基本形式,以合法固定住所或稳定职业(生活来源)为户口准迁条件,以法制化、证件化、信息化为主要手段,与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。苏州、无锡、镇江3市实行适度从紧的户口迁移准入条件,要求迁入城市须同时具备合法固定住所和稳定职业(生活来源)两个条件,对外来务工人员要求企业合法录()用并参加基本养老保险累计满10年。常州、徐州、扬州、泰州、南通5市实行了宽严相济的户口准入条件,允许大专(含成教类)学历可以先落户后就业。连云港、盐城、宿迁、淮安4市实行了宽松的户口迁移准入条件。如连云港市规定,凡具有合法固定住所或稳定职业(生活来源)的,准予本人及其直系亲属落户,不作其他条件限制。盐城市规定,被各类单位(含私营)()用、办理社会保险满1年的,准予本人及其未成年子女落户;在城区购买人均10平方米的房屋,准予本人及直系亲属落户。

江苏省户籍制度改革总体比较平稳,各城市户口准入条件基本与当地经济社会发展水平相适应,没有出现农民大量涌入城市、影响城市社会稳定的状况。改革实施以来,全省累计办理“户改”落户546.6万人,其中进入小城镇落户450.4万人,占82.4%;进入大中城市落户96.2万人,占17.6%。在进入城市落户的人员中,“三投靠”人员占总数的51.9%,引进人才、录用大中专和技校毕业生、投资兴办实业和购买商品房占总数的41.9%。按照国家统计局城乡划分标准计算,全省城镇化率从1998年的31.5%上升到2004年的48.2%,提高了16.7个百分点。

通过调研我们看到,各地城市户籍制度改革主要解决了以下几类人员的进城落户问题:一是符合“投靠”政策规定但没有指标的人员进城落户。这部分人最多,平均占到进城总落户人数的一半以上,他们的落户问题本来就是应当解决的。二是“城中村”农民的就地身份转换。这部分人原本就是本市郊区人口。三是鼓励各类投资、购房和人才的引进。各地具体落户条件有宽有紧,但基本上都以“具有合法固定住所、稳定职业或生活来源”作为底线限制。从各地城市户籍制度改革的情况看,只有极少数有特殊贡献的农民工解决了落户问题,对于大部分进城农民工而言,迈入城市户籍的门槛还是很高的,农民工户籍迁入城市所占比例很小。

城市化是一个有自身发展规律的客观过程,户籍管理制度应当与城市化过程相适应。一方面要防止一些城市期望通过放开城市户籍准入而人为加快城市化进程,发生揠苗助长的问题;另一方面也要防止一些城市人为将城市户籍准入把得过紧,阻碍了城市发展和城市化进程。要根据各城市经济社会发展水平,积极稳妥地推进户籍制度改革。一部分农民工已在城市工作生活多年,事实上已是城市的新居民,城市建设和发展已离不开他们。解决长期在城市就业、居住的农民工户籍问题,是城市政府绕不过去的问题。为此,我们有如下几点建议:

第一,抓紧研究适合我国国情的户籍制度改革方案,在全国城乡统一按经常居住地登记常住户口。

第二,根据大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略,分类推进进城就业、居住人员在城市落户。地()级以下城市和小城镇应允许长期进城就业农民及其配偶、子女落户。省会城市、副省级城市、直辖市应从实际出发,逐步放宽落户限制,对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限,以及对城市有重要贡献的投资者、科技人才,农民工中有特殊贡献的劳动模范、先进工作者、有技术专长的技师及高级技工等外来人口,可按当地规定办理城市户籍。

第三,积极推进配套改革,逐步弱化直至最后剥离城市户口的附加利益,使劳动就业、子女人学、住房分配、社会保障等与户口完全脱钩,把户籍管理恢复到主要承担民事登记的社会管理功能。

第四,加快户籍管理的法制化建设。《中华人民共和国户口登记条例》已实施40多年,许多方面已与现实情况不相适应,应尽快制定出台适应新形势的户籍法及姓名管理等配套法律法规。

20051019

(摘自《政策研究与决策咨询2006》,中国言实出版社20068月版)

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