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部分省区“两免一补”情况调查

作者:邓文奎 林秋朔  时间:2015-12-30

前不久,我们对云南、贵州、宁夏三省区落实“两免一补”政策情况作了调查。在省、县及乡、村学校召开了有关部门、校长、教师、学生及学生家长座谈会,走访了一些偏远贫困县的农村学校和农户。并请内蒙古、河南、广西、青海四省区有关部门协助调查,提供有关材料。总的看,各地对落实“两免一补”政策都非常重视,认真组织实施,落实情况总体较好;各地也反映了一些问题,提出了一些建议。现将有关情况综合如下。

一、政策落实情况

1.中央投入到位情况良好,地方积极筹措资金。我们直接调查的和提供材料的七省区,2005年中央财政全年共投入11.2亿元,地方财政春季学期投入6.2亿元。七省区20042005学年共有义务教育阶段学生4024.7万人,享受“两免一补”的学生共1225.5万人,占义务教育阶段学生的34.4%。规定应由地方承担的杂费和寄宿生生活补助费,各省区的筹资机制不同。贵州、宁夏两省全部由省级财政承担,其他省区均采取不同形式由省市县财政分担;由市或县级财政承担的,有的资金还没有到位。各省区规定的杂费投入标准和寄宿生生活补助标准差异也比较大。

2.尽量扩大政策覆盖面。按规定“两免一补”政策实行范围主要是国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生。七省区都积极加大政策实施力度,以不同方式、不同程度地扩大了政策实施范围。广西、云南、贵州、青海四省区把政策实施范围扩大到全省农村贫困家庭学生,但投入上对国家扶贫重点县有所倾斜。内蒙古把范围扩大到自治区扶贫重点县旗、边境县旗、牧区县旗和部分农业县旗,在全区对包括31个国家扶贫重点县旗在内的81个县旗实行了这项政策。宁夏在全区8个国家扶贫重点县和1个移民开发区把“两免”政策范围扩大到所有农村户籍学生和城镇低保家庭学生,对农村贫困家庭寄宿生实行了“一补”政策。

七省区财政投入和受助学生情况

省区

中央全年投入(万元)

地方春季学期投入(万元)

学生总数(万人)

受助人数(万人)

受助学生比例

河南

36760

25994

1604.7

392.5

24.5

内蒙古

14440

9571

283.7

149

52.5

广西

12160

7168.8

711.6

131.4

18.5

云南

21780

8851

638

257.2

40.3

贵州

17030

6175

618

186

30.1

青海

5010

1681

73.6

56.4

76.6

宁夏

4660

2519

95.1

53

55.7

总计

111840

61959.8

4024.7

1225.5

30.4

七省区杂费及寄宿生生活补助标准

省区

杂费标准(生均元/年)

寄宿生补助标准(元/年)

小学

初中

特教

小学生

初中生

河南

110

140

60

每天1元,由县级财政落实

内蒙古

80

120

120

各市()自行确定并落实

广西

104

120

104

各地市、县自行确定并落实

云南

40

60

60

全省指导标准:小学生150元、初中生250元,省、市、县三级共同负担

贵州

50

60

同小中学

200

青海

10

30

10

650

700

宁夏

90

120

90

280

280

3.根据当地情况确定贫困生标准。云南、贵州两省主要根据农村贫困面来确定政策覆盖面和贫困生比例。云南省确定享受政策的贫困生占义务教育阶段学生的比例,全省平均为40%,国家和省级扶贫重点县按50%掌握。贵州省确定的比例为30%,其中中心城区为15%,一般县(市、区)30%,边远民族地区为40%以上。两省都采取了逐级分配指标和名额的做法。其他五省区主要采取按农牧民年人均纯收入确定贫困生的做法。内蒙古贫困生的标准是年人均纯收入低于全区平均水平的50%;广西的标准是绝对贫困家庭年人均纯收入低于625元,低收入家庭低于865元;青海的标准是绝对贫困家庭年人均纯收入农区的低于625元、牧区的低于800元,低收入家庭农区的低于800元、牧区的低于1000元。

4.加强组织领导,规范工作程序。各省区都在省市县三级成立了党委或政府分管领导牵头、有关部门参加的领导小组或工作协调小组。制定了“两免一补”政策的实施办法或实施细则,以及资金筹集和管理办法。为了使政策家喻户晓,各地都通过报纸、电台、电视台等媒体进行了广泛宣传,有的地方还在集市上进行宣传、逐户发放宣传材料。为了确保资金安全,严防被挤占或挪用,各地普遍将资金纳入国库管理,分账核算、封闭运行。对政策的实施过程,省一级都制定了指导办法,县一级都制定了具体的工作程序,规范操作,并对政策实施过程和结果进行公开、公示,力求公平、公正。

据了解,各地一般的做法是:先由学生或家长向学校提出申请,学校和村委会或乡镇组成工作小组,对学生的家庭收入进行审核,有的地方是学校、学生家长和教师代表组成评审组进行评审,提出初步意见后,有的地方要先报县教育局审核;受助学生名单拟定后,一般要在校内和学生所在村或乡镇公示7天,公示无异议后,由学校登记造册,附本人申请和各类审核材料,上报县教育局、财政局审查,经审查确认后由县教育局上报省区教育厅。据了解,各地都有纪检监察部门参与监督。据一些乡村学校负责人、教师、学生和家长反映,整个过程比较公开、透明,操作程序也比较规范。

二、社会反映和主要成效

据各地反映:当前农村,子女上学和医疗卫生是农民面临的两个最突出的问题。解决温饱问题后,广大农民痛切感到,文化低是脱贫致富的主要障碍,就连外出打工也会遇到很多困难。让孩子上学已成为农民改变自己和下一代命运的希望。在宁夏红寺堡移民开发区新泉村,我们走访了三户回族人家,提起“两免一补”,他们都非常兴奋,说现在种地不要钱,正为孩子上学发愁,上学又不要钱了,真是国家政策好,关心老百姓。一户的女主人说起“两免一补”就不停地笑,说过去想让孩子上学,可是家里穷,交不起学费,现在好了,两个小孩都上学了,她说只有让孩子上学,日子才有希望。

有位基层干部总结了“两免一补”四个方面的效果:一是减轻了农民的经济负担和精神负担。实行“两免一补”等于增加了农民收入,这个账很好算。孩子上学对贫困农民不仅是经济负担,还是沉重的精神负担。孩子不能上学会影响他们一生,作为父母没有能力让孩子上学,这个精神负担太重了。“两免一补”减轻了农民的经济负担,也解除了他们的精神负担,许多贫困农民有了笑脸,他们的生活和孩子的未来,变得充满希望,这真是党和政府的一大“德政”。二是增强了党和政府的威信和凝聚力。农村税费改革和实行“两免一补”,使农民感到党和政府没有忘记他们,在为他们办实事。就连我们这些基层干部,工作也增加了底气,农民和我们更亲近了。三是“两基”攻坚有了保证。许多基层干部都签过“两基”攻坚责任书,但农民家里穷,没有钱让孩子上学,谁也没办法。贫困地区学生失学多,基层干部和学校为控制学生流失,用了很多时间和精力做工作,效果并不理想。实行“两免一补”,解决了孩子因家庭贫困失学问题,激发了农民送孩子上学的积极性。四是为农村发展带来了希望。农村发展,农民脱贫致富,说一千道一万,发展教育是根本。教育扶贫是最根本的扶贫。所有孩子都能上学,十几年后都是初中毕业或高中毕业,农民的文化素质就会有很大提高,农村的面貌也会发生很大改变。

调研中我们切实感到广大干部群众和各级教育工作者对发展农村教育的期盼和热情。宁夏红寺堡移民开发区教育局局长说:多年在基层搞教育,从来没有这么痛快过,只要孩子都来上学,什么困难都可以克服。有些边远山区的教师不辞辛劳步行几十里上百里走村串户义务宣传政策、通知学生返校上学。实行“两免一补”后,今年春季学期,广西有8.1万名、宁夏有8140名义务教育阶段学生重返学校上学。

三、困难和问题

各地反映的困难和问题,主要有以下几个方面。

1.确定贫困生难,容易引发矛盾。这个问题比较普遍。各地按农民人均纯收入确定贫困生,标准都具体到个位数。但基层反映操作起来十分困难。农民家庭收入很难准确计算,除明显贫困的,许多家庭难以区别,特别是收入与标准接近的,更难以确定。有的农民找到学校领导或班主任教师质问:为什么他能享受我不能享受?这种情况在各地都有发生。基层干部和教师说:都想享受政策,享受不到就有意见,有的矛盾很突出,工作很难做,长此下去,可能成为农村基层新的矛盾焦点,甚至影响邻里关系,影响师生和同学关系。

2.工作繁琐复杂,人力物力投入大。“两免一补”政策涉及每家每户的利益,各地都制定了工作程序,要求严格规范操作。一般要经过学生申请、核算家庭收入、公示、报批、存档等程序。一个学校少则几十、多则几百甚至上千名学生,仅核算学生家庭收入一项,就要投入大量的人力物力,公示期间有人提出异议还要复核。还要填写大量的表格。有的乡镇学校没有电脑和打印机,打印各类材料和表册开支比较大,增加了学校的负担。据贵州省开阳县教育部门反映,乡镇学校录入和上报数据的花费,少的几千元,多的1万多元。

3.政策力度小,投入水平低。各地反映:一是政策覆盖面偏窄。中央规定政策实施范围为国家扶贫县贫困家庭学生,但地方扶贫县和其他县的贫困家庭学生怎么办,各地在落实政策时压力很大,有些地方不得不扩大政策实施范围。有的地方贫困生多,享受政策的名额少,为了减少矛盾,就采取了平均分配、轮流享受的做法。二是教科书经费标准偏低。按国家课程和教材改革要求设置的地方课程,教科书费用由谁承担没有规定。有的地方要求县级财政承担,实际上难以落实,多数地方还在向学生收费。三是杂费投入标准低。政策规定杂费主要由地方财政承担,有些地方扩大政策覆盖面后,无力增加投入;有的地方规定的杂费标准偏低,甚至低于实行“一费制”时的水平。有些地方实行“两免一补”后学校公用经费出现较大缺口,日常运转发生困难,甚至以举债度日。宁夏海原县实行“两免一补”后,全县中小学杂费收入比实行“一费制”时减少16%,云南、贵州两省中小学的杂费标准仅相当于宁夏的一半。四是住宿生生活补助费落实不到位。政策规定由地方政府“逐步”落实,造成地方对落实这项政策没有紧迫感。多数省区规定寄宿生生活补助费由市、县级财政负担,贫困地区市、县级财政一般都比较困难,因而难以落实。实行“两免一补”后,符合寄宿条件的学生增加,生活补助费不落实,难免出现新的失学辍学现象。

4.教科书发行环节多,价格贵。这是现行教科书发行体制造成的,降低了政府教科书资金的使用效率,加重了学生的负担。目前各地教科书主要由新华书店经营。有的省级新华书店“上收”和垄断了教科书发行权,再通过各级新华书店层层发行。多数边远地区新华书店主要以发行教科书“为生”,许多地方教育部门也乐于通过新华书店订购教科书,以便从中获得利益。有的地方有关部门和新华书店联手,以规范图书市场为名,不允许教育部门直接向出版社订购教科书;政府采购也只能向新华书店采购,价格很难降下来。

四、几点建议

“两免一补”是统筹城乡发展、推进农村义务教育、减轻农民负担的重大举措。从各地情况看,落实“两免一补”政策,最重要的是确保资金按时按需投入到位,以保证教科书按时发放,保证学校正常运转;最困难的是确定贫困生,直接关系农民的实际利益,工作难度大,矛盾多,因此各地都期望全面实行免费义务教育。目前应加强调查研究,认真总结各地实行“两免一补”的经验,首先把这项政策落实好,同时为全面实行免费义务教育创造条件。各地提出的建议,涉及共同性和普遍性问题的,有以下几点:

1.科学规范工作程序,特别是规范确定贫困生的程序。确定贫困生是落实“两免一补”政策的关键,是群众关注的热点和矛盾的焦点。上半年多数地方是初次实施“两免一补”政策,为了把工作做细,各地都投入了很大力量,几乎是“不惜成本”。要在总结各地经验的基础上,进一步规范工作程序,既能保证公平公正,又简便易行,便于规范操作,便于监督。

2.督促地方政府尽快制定和实施“一免一补”政策的规划,确保如期实现“两免一补”的政策目标。要规范完善经费投入机制。建立资金按需适时到位的制度。按照保证学校正常运转的要求,规范各地杂费投入标准。寄宿生生活补助标准应由省一级制定,杂费和寄宿生生活补助费主要应由省级财政承担,贫困县较多的省区,中央财政应给予一定补助。目前应避免盲目扩大政策覆盖面。

3.改革教科书出版和发行的体制,降低教科书的成本和价格。可采取招标出版和直接发行的办法:教育部门面向出版单位招标,降低出版价格;出版单位直接把教科书发送到学校,减少中间环节,降低发行成本。今年春季学期,云南省的教科书发行引入邮政系统与新华书店竞争,节省了10%资金,多覆盖了23万贫困生。同时,选择一些地区进行教科书循环使用试点,以节约资源,把节省的资金用于扩大政策范围或提高标准。

200591

(摘自《政策研究与决策咨询2006》,中国言实出版社20068月版)

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