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以宅基地制度改革为“三块地”改革突破口

作者:叶敏  时间:2017-07-14

党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价(以下简称经营性集体建设用地入市)。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,通过慎重稳妥的试点,探索农民增加财产性收入渠道(以下简称宅基地制度改革)。经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革可归纳为“三块地”改革。

  宅基地制度改革是“三块地”改革的关键

  “三块地”的改革试点以三年为期。2015年,经全国人大授权,国土资源部牵头在全国选取34个县进行“三块地”的改革试点。两年多来,各试点地方都取得了一定的成效,但一些深层次的问题也不容回避。比如三年试点改革期满后与相关法律衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失问题等,都需要进一步探讨研究。2017年是“三块地”改革的收官之年,更需进一步明确改革方向,找准改革突破口,加快改革步伐。而这个突破口,就是宅基地制度的改革。

  在农村两类集体建设用地中,宅基地数量庞大、影响面广、用途具有多重性,和农民财产权益的实现有着更为直接的关系,推进宅基地制度改革必将对经营性集体建设用地入市有着示范和借鉴作用,从而倒逼征地制度改革。

  当前宅基地改革的实践和问题

  各试点地方在宅基地制度改革方面都进行有益的探索。有的推行村庄规划工作,尤其在“多规合一”方面大胆尝试;有的在宅基地确权登记方面进展较快;有的在宅基地分配和退出甚至选位方面实行有偿制;有的地方建立集体建设用地基准地价;有的在健全多样化农房保障制度方面进行试点;有的在宅基地用益物权方面研究出台农房抵押贷款试点暂行办法,建立风险补偿机制等。

  但是,在试点中还面临很多困难和问题。有的地方反映宅基地历史遗留问题处置难,有偿使用费收取难,宅基地流转受限等;有的地方反映在宅基地入市方面,农村宅基地退出与用途转换存在风险,群众简单理解为“同一块地,个人不准卖、集体就能卖”,对传统观念、现有管理可能造成冲击;有的地方反映在统筹推进上,相关领域改革支撑不足;有的地方反映“多规合一”等规划有效落地难,宅基地自愿有偿退出不够活跃,宅基地入市活跃程度受制于地方经济发展水平;有的地方反映2017年到期后,法律如何衔接存在问题等。

  宅基地制度改革的基本设想

  按照党的十八届三中全会提出的要求,宅基地制度改革的目标一是要保障农户宅基地用益物权,二是要探索农民增加财产性收入渠道。言下之意,就是肯定宅基地的财产权,体现其占有、使用、收益和处分的权能。

  宅基地制度改革的基本原则必须坚持“四个不”,即:不要破坏集体所有制、不要把耕地减少了、不要把粮食产量减少了、不要损害了农民的利益。在这个大前提下,宅基地制度改革有以下基本设想。

  规划先行。实行乡村规划全覆盖,在主体功能区以及国土规划的基础上组织制定覆盖全部国土面积的城镇规划和乡、村规划;对于后者,要以村庄为单位或根据自愿原则,组成村庄联合体制定或以乡镇为一个规划单元编制详细的控制性详规。同时,确保规划严格实施,强化规划严肃性,未经必要的程序不得随意调整修调规划。

  调整置换。全面开展农村房屋地籍调查,加快农村住房历史遗留问题处理。在不动产统一登记的基础上,对现有建在耕地上的农民住宅等与乡村规划不符合的宅基地,采取限制产权、赎买、拆除、重新安置等多种方式,使其逐步退出。其中,宅基地有偿退出是宅基地调整置换的前提,是激活农村资源资产的关键。

  两权分离。参考城镇国有土地两权分离的模式以及农村承包经营权三权分置的思路,设计包括宅基地在内的农村集体建设用地所有权和使用权分离的制度体系。即宅基地使用权作为农村集体土地所有权的用益物权,可设置一定年限的使用权。如此,既为农村集体建设用地流转打开僵局,也没有突破劳动群众集体所有制的宪法规定。

  流转自由。允许农村经营性集体建设用地和农村宅基地流转,是农村土地制度改革的核心内容。在所有权不变的情况下允许使用权进行流转,包括宅基地在内的农村集体建设用地使用权就可以参照国有划拨地的有关规定进行转让、出租、抵押,其转让对象将不仅仅限于本集体经济组织成员,还可跨村、跨乡镇、甚至跨市县,所有限制宅基地转让、出租、抵押的法律障碍都将消除,宅基地和其他国有建设用地一样入市,同地同权。那么,党的十八届三中全会提出的保障农户宅基地用益物权,探索农民增加财产性收入渠道就可以实现。当然,在流转过程中要充分尊重农民意愿,不得让农民宅基地“被流转”,侵害其合法权益。同时要严格土地用途管制,不得以流转为名改变农用地用途、侵占耕地。

  住房改革。中国人多地少,农村现行的“一户一宅”的宅基地制度也不适合节约集约用地的要求。此次改革试点地方也呼吁,要取消“一户一宅”制度。宅基地制度形成有其历史原因,随着城镇化进程的加快,越来越多的农村人口将到城市就业、居住,取消“一户一宅”制度正当其时。所以,将来应该限制、减少乃至取消增量宅基地,对存量宅基地,应该逐步消化退出,最终取消“一户一宅”,实行居者有其屋,建立城乡一体的保障性住房体系。当然,这不可一蹴而就。这可以借鉴土地承包经营权中“增人不增地,减人不减地”的做法,对新增加的农业人口和农户,不予分配宅基地,纳入合理的住房保障体系;对原有的、合法取得的宅基地,建立退出补偿机制。同时推行农村住房制度改革,由政府和集体经济组织建立针对不同保障层次的、城乡一体化的保障性住房体系。打通城乡之间关于保障性住房的适用对象,没有住房的农民可以申请农村的租赁房,也可以申请城市里的保障性住房,这样不仅解决了农民居无住所的后顾之忧,同时还缩小了城乡差距。

  配套改革。宅基地制度改革不能单兵突进,这也是试点地方反映比较多的问题,特别是涉及的相关法律法规修改需要加快进度。比如土地法、房地产管理法、城乡规划法、物权法、担保法,甚至村民组织法等法律法规都需要修改。此外,宅基地制度改革还必须和户籍制度改革、税收制度改革、社会保障制度改革、金融制度改革、征地制度改革等相配套。这些涉及许多部门,涉及管理理念和管理方式的变革,需要在试点的基础上对顶层设计进行进一步完善。

总之,“三块地”改革的核心是宅基地制度的改革,宅基地制度改革方向是限制乃至取消增量宅基地,盘活存量宅基地。对于前者,要加大农村保障性住房建设,使农民居者有其房;对于后者,要正视历史遗留问题,采取退出、置换、流转等方式,在符合规划的前提下,将原来无偿、无限期的农村“划拨用地”解放出来,采取两权分离,实现和城镇建设用地的同地同权,以显化和保护农民的财产权益,激发广大农民的创业热情,推进农村生产力的解放。

(作者:叶敏)

(来源:《学习时报》2017714日第2版)


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