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坚定不移推进混合所有制改革 发挥在国企改革中的重要突破口作用

作者:刘泉红  时间:2017-10-12

毫无疑问,国企混合所有制改革是真正涉及到产权层面的改革,对完善我国的基本经济制度意义重大。混合所有制改革对于国有企业改革而言具有“牵一发而动全身”的效果,它关乎企业的激励约束机制和治理结构的完善,关乎企业战略投资者的选择,关乎企业运营效率的提升,关乎企业办社会职能的剥离,亦关乎国有资产管理体制的改革。由此可见,混合所有制改革是推进国有企业改革的关键举措和重要突破口。

一、中央关于混改的顶层设计

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”,同时提出,允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。这为各种所有制经济成分公平竞争和合作,建立符合社会主义市场经济要求的现代企业制度奠定了体制基础,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,进一步巩固和完善社会主义基本经济制度。混合所有制这种富有效率和活力的资本组织形式,必将成为我国新一轮国有企业改革的有效载体和长久动力。

十八届三中全会以来,党中央、国务院对于混合所有制改革多次做出了重要部署。2015年制定的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522号)、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔201554号)进一步明确了国有企业发展混合所有制经济的基本原则、主要任务、推进方式、操作规则、环境营造、组织实施等方面的顶层设计。

2016年底召开的中央经济工作会议强调指出,“混合所有制改革是国企改革的重要突破口,按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。”这对于国有企业混合所有制改革的定位和主要领域有了更为深入的诠释。身处电信行业的中国联通混改试点方案实施后,无疑会对下一步的国企混改起到较大的示范带动作用。大力发展全新意义上的混合所有制经济,对于促进市场在资源配置中发挥决定性作用,充分激发一切积极因素推动社会财富创造,全面深化国有企业改革,都有着非常重要的理论和实践意义。

二、混改对国企改革和国资监管改革的重要作用

事实上,国有企业具有技术和资金实力较强、管理相对规范等独特优势,但也有它明显的弊端,如效率不高就是典型的问题。因此,用混合所有制经济为载体来实现国有经济布局的战略性调整,对于提升我国的经济运行效率具有深远意义。更为重要的是,非公有制经济的产权界定十分清晰,因而其所有者也会更为关注公司的运营,致力于公司的长远发展,通过合理参与决策,可以有效制约决策者短期行为倾向对企业发展的不利影响。从这个意义上说,实行混合所有制无疑将有利于提升国有企业的可持续发展能力和竞争力,大幅提高企业运行效率,更能够实现资源的最佳配置,使经济运行更有活力。

另一方面,赋予非公经济在国企改革中控股的权利,将给我国民营经济发展带来更多机会,也必将进一步推动包括国有和民营在内的各类资本实现深度融合和有机统一,有利于各种所有制资本取长补短,进一步激发发挥民营企业对市场敏感和灵活性强的优势,有效放大国有资本的控制力,充分发挥影响力,进一步增强混合所有制企业活力,起到“四两拨千斤”的作用,提高我国国民经济的综合竞争力。通过深化国有企业混合所有制改革,推进国企实现与民企的优势互补和竞争发展,有利于通过资源再配置释放效率红利,提升全社会的资源配置效率,从而为我国经济在中高速区间平稳增长创造必要条件。

同时,有着多元投资主体参股甚至非公经济控股的混合所有制企业毕竟不同于原来的国有独资企业,需要全新的国有资产监管方式和监管机制,进一步明晰监管边界。也就是说,国有企业的混合所有制改革必然倒逼我国国有资产监管方式也包括监管机构自身的改革,真正实现从“管人管事管资产”、“既当婆婆又当老板”到“以管资本为主”的转变,以更好地适应国有企业混合所有制改革的大趋势,促进混改后企业各方面参与公司治理力量的有效制衡。

三、加快推进混改的政策建议

把混合所有制经济提升到我国基本经济制度重要实现形式的高度,是经济制度理论上的重要突破。然而,如何从实践层面采取切实可行的办法,促进混合所有制经济规范化、可持续发展,才是完善我国基本经济制度更为重要的举措。总的来看,必须在政策、体制和工作层面多管齐下,方能取得事半功倍的成效。

(一)加强政策解读和试点成效宣传,协调联动抓混改

及时总结第一批、第二批混改试点的新亮点,争取形成可复制推广的成功经验,在国有企业和地方层面加大政策解读和试点成果和案例宣传推介的力度,消除对于国企混改存在的认识误区,增强部分地方和国有企业领导的担当意识,调动民营企业参与国企混改的积极性,形成更为强大的改革动力。同时,在操作层面上,各项改革需要互动配套,不能单兵突进,要注重部门之间、地区之间的协调配合,打好“组合拳”,使多方面的改革举措协同发力。

(二)细化关键政策规定,推动各项改革举措落地生根

国企改革“1+N”政策体系框架已经形成,而在实际操作层面,由于改革的情况千差万别,要适时对国有企业改革的关键政策进行细化,制定配套的实施细则,打通改革推进的“最后一公里”。如混改中的增量税负处理、土地处置和变更登记、国有企业分类的具体操作办法、职工劳动关系调整、原在企业管理的离退休人员的交接等。此外,还要完善改革后的退出机制,以消除民营企业进入之初的顾虑。

(三)确保依法合规操作,严守国有企业混改底线红线

发展混合所有制经济必须以保护产权为基本导向,切实做到维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,以调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。也要警惕少数腐败分子假借改革形成新的利益输送,或是借改革之机“倒打一耙”,把“污名化”混合所有制改革的帽子和责任扣在混改的“制度设计”上。在资产评估、价格确定、交易透明和资金到位等关键环节从严把关,确保国有资产不流失,员工队伍基本稳定。

(四)适应监管主体变化,完善国资管理体制

国有企业混合所有制改革后,已经不再是单一股权的纯粹的国有企业,国有资产监管机构必须从管企业转向管资产,要以监管模式的转变提升国有资本的市场活力,破除国资监管体制的越位、错位、缺位问题。各主管部门也要有效破除政府干预企业经营决策的行为,最大幅度减少涉及企业的行政审批事项,使混合所有制企业去行政化,去部门利益化,切断企业和主管部门之间的利益输送链条,让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场主体。

(五)建立容错纠错机制,保护地方和企业改革积极性

随着混改实践的发展,不可避免地会出现一些我们不太熟悉的新情况、新问题。因此,要在依法治国原则下积极探索容错纠错机制,使混改在实践中不断丰富和完善。同时,科学合理设置容错认定的程序,制定容错纠错机制的实施细则,以切实保护好地方和部门推进混改的积极性、主动性、创造性。

正如20175月中央深改组第35次会议针对改革试点工作所强调的,要尊重基层实践,多听基层和一线声音,多取得第一手材料,正确看待新事物新做法,只要是符合实际需要,符合发展规律,就要给予支持,鼓励试、大胆改。可以预见,未来随着国有企业混合所有制改革相关政策举措的全面贯彻落实,我国社会主义市场经济体制和产权保护制度将会更为健全,国有资本、集体资本、非公有资本等融合发展的混合所有制经济将会迈上更为宽阔的舞台,为增进国民福祉做出更大的贡献。

(作者:刘泉红,中国宏观经济研究院市场与价格研究所)

(来源:国家发改委)

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