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在完善制度中全面推进社区矫正工作

作者:乔尚奎  时间:2016-05-27

  • 社区矫正是在我国已有管制、缓刑、假释等非监禁刑罚执行制度的基础上,探索建立的集监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度。

  • 应尽快制定出台《社区矫正法》,从法律层面对社区矫正的性质、执行机构与体制、社区服刑人员的权利义务、社会力量参与、财政保障等重大问题作出明确规定;同时,修改刑法等法律相关规定,形成较为完备的制度体系。

  • 健全社区矫正制度,全面推进社区矫正工作,是党的十八届三中全会提出的重要任务。社区矫正是对我国刑罚执行制度的改革完善。它是将管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯置于社区内,由司法行政机关在相关社会力量的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,通过落实监督、教育和帮扶措施,矫正服刑人员的犯罪心理和行为,促进其回归社会、成为守法公民的刑罚执行活动。


一、社区矫正制度实施进展情况及积极作用

社区矫正于2003年开始在北京、山东等6省(市)试点,2005年进一步扩大试点范围,2009年在全国全面试行。2011年刑法修正案(八)和2012年修改后的《刑事诉讼法》初步确立社区矫正制度。2014年在全国全面推进,实现了所有省、地、县、乡四级全面开展。截至2014年,各地累计接收社区服刑人员203.4万人,累计解除矫正130.8万人,现有社区服刑人员72.6万人。社区服刑人员矫正期间重新犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平。总的看,社区矫正工作不断推进、发展较快,取得了良好的法律效果和社会效果。

一是完善了我国非监禁刑罚执行制度。社区矫正是在继承我国原有管制、缓刑、假释等非监禁刑罚执行制度的基础上,探索建立起来的融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度,丰富了我国非监禁刑罚执行的内容,使社区矫正和监狱工作相辅相成、互为补充、相互支撑,形成监禁刑和非监禁刑相协调的统一刑罚执行体制。同时,由司法行政机关统一行使刑罚执行权,体现了惩罚犯罪和保障人权并重的理念,体现了刑罚执行社会化、一体化的理念,有利于有效整合刑罚执行资源,科学有效地执行刑罚,提高刑罚执行的专业化水平和执行效率。

二是有效降低了刑罚执行成本。社区矫正的开展,进一步扩大非监禁刑罚的适用,为国家减少了大量监禁罪犯所需的监狱场所和设备设施,同时节省了监禁罪犯所需的监狱行政经费、监狱业务费和罪犯生活费用。据测算,社区矫正的人均成本只有监禁刑的1/10。以山东省为例,正在接受矫正的社区服刑人员达6.2万人,监狱服刑罪犯为8.8万人,有效地缓解了监狱关押罪犯的压力。

三是为维护社会和谐稳定作出了积极贡献。社区矫正把那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放在社区接受改造,使他们保持正常的家庭和社会关系,有利于发挥家庭亲情和社会力量的优势,加强监管教育,有效减少了脱管漏管及重新违法犯罪,避免了很多社会问题。从山东省情况看,自2003年开始试点以来,全省累计接收社区服刑人员15.4万人,矫正期间累计再犯罪的只有64人,再犯罪率不到0.1%,没有发生重大刑事案件,实现了社区矫正工作持续安全稳定。

实践证明,社区矫正适合我国国情和现阶段经济社会发展实际,符合创新社会治理方式的要求,在维护社会稳定、促进经济社会发展中发挥了重要作用。

二、目前社区矫正工作存在的主要问题

社区矫正是一项新的司法制度,工作基础弱、底子薄,相关法律制度还不完善,工作力量不足,有的地方经费落实不到位、基础设施不健全,亟待加强和改进。

(一)社区矫正立法滞后。虽然从中央到地方初步建立了社区矫正工作制度,但其效力和约束力远不如法律法规,与社区矫正的重要性、特殊性不相匹配。刑法修正案(八)和《刑事诉讼法》确立了我国社区矫正法律制度,但内容简略,不能满足社区矫正工作实际需要,影响了刑罚执行效果,亟需一部专门的《社区矫正法》来规范和保障。

(二)机构设置不适应社区矫正快速发展的实际。社区矫正工作开展初期,由各地司法行政机关基层工作部门承担社区矫正职能,没有单独成立机构。随着社区矫正全面试行,任务日益繁重。虽然全国有96%的市地和89%的县区有了社区矫正机构,但其性质、形式、职能不统一、不规范,级别相对较低,一定程度上影响了更好地承担组织管理职责和处理刑罚执行事务。

(三)队伍现状不适应刑罚执行的需要。司法行政机关增加社区矫正工作职能后,人员编制并未相应增加,工作人员大多通过内部调剂、交流轮岗等方式进行补充,其数量、素质、身份等远不能适应社区矫正工作快速发展和刑罚执行性质的要求。以山东省为例,每个司法所平均只有2.7名工作人员,承担着包括社区矫正在内的9项职责,平均管理40名社区服刑人员,最多的管理200多名,“小马拉大车”的现象十分严重。同时,他们代表国家执行刑罚,管理教育对象又是服刑人员,但由于不是司法警察身份,执法威慑力不强,社区服刑人员不服从监管教育的现象时有发生,甚至威胁到工作人员的人身财产安全。基层同志期盼国家能够尽快明确他们的身份,以更好地履行职责。

(四)基础保障还比较薄弱。从经费保障情况看,2012年司法部、财政部下发了专门文件,但一些地方落实政策不到位,社区矫正经费保障力度不够。不少地方人均监管教育经费严重不足,一些监管教育措施无法有效落实。随着社区服刑人员数量的快速增长和监管教育规范化程度的提高,不少地方的监管教育场所达不到标准要求,难以支撑监管教育工作正常开展。

三、完善相关保障,全面推进社区矫正工作

党的十八届三中全会明确提出了“健全社区矫正制度”的要求。要根据不断出现的新情况,持续跟踪完善社区矫正制度,加强相关保障能力建设,全面推进社区矫正工作。

第一,加快社区矫正立法进程。作为刑罚执行活动,社区矫正必须有完善的法律制度来保障。应尽快制定出台《社区矫正法》,从法律层面对社区矫正的性质、执行机构与体制、社区服刑人员的权利义务、部门间衔接、社会力量参与、财政保障、法律监督等重大问题作出明确规定;同时修改《刑法》等法律相关规定,形成较为完备的制度体系,保障有法可依、顺利健康发展。

第二,尽快明确执法人员身份。司法行政机关是社区矫正刑罚执行的主体。社区服刑人员这一特殊群体具有一定的社会和人身危险性,存在重新犯罪的可能和风险。执法人员在工作中面临双重压力,既有可能受到社区服刑人员的攻击,也有可能因社区服刑人员重新犯罪受到渎职犯罪指控,责任十分重大。按照权责一致原则,应当拥有与实现有效管控相匹配的执法权力,在司法行政机关执行社区矫正的队伍中配备一定数量的人民警察,对违反社区矫正规定的社区服刑人员及时实施制止、带离、追查、收监等强制措施。

第三,加强社区矫正经费保障。社区矫正作为刑罚执行活动,应当由国家保障工作经费,列入各级财政预算,并建立动态增长机制。可参照监狱经费保障形式,建立由中央和省共同承担的社区矫正工作经费保障机制,明确按社区服刑人员数量核定经费保障标准,保证社区矫正工作顺利开展。要健全各级社区矫正管理机构,加强社区矫正场所建设,开发完善管理信息系统,提高监管教育效能。

第四,进一步完善工作机制。社区矫正由司法行政机关组织实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶措施,法院依法适用非监禁刑罚和非监禁刑罚执行措施,检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督,公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区服刑人员及时依法处理,同时还需要民政、人社等相关部门配合参与。但从基层反映情况看,还存在部门间工作衔接不紧密、协调不顺畅等问题,如在适用社区矫正调查评估环节,有的法院对司法行政机关的评估意见重视不够,有提前做出裁判的现象,有的没有按规定及时送达法律文书;在收监执行环节,因目前司法行政机关社区矫正执法人员不是司法警察身份,需要公安机关协助,而一些地方公安机关配合不够,造成该收监的社区服刑人员不能及时收监。应进一步完善部门协调配合工作机制,特别是公检法司部门要加强相互间的配合支持,共同做好工作。

第五,积极推动社会力量参与。社区矫正是在开放的社区环境下执行刑罚,社区服刑人员是在不脱离社会、不脱离家庭的情况下接受监督和教育。这样的刑罚执行方式,只有更好地发挥社会力量,动员多种社区资源的参与,才能取得好的效果。目前社区服刑人员数量增加较快,管理压力大,除了必须建立一支专业化职业化执法工作队伍外,还要大力吸收社会工作者、社会志愿者、村居基层组织、企事业单位以及社区服刑人员家属共同参与,形成监管教育和帮扶合力。

(作者:乔尚奎,系国务院研究室社会发展司司长


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