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“三社联动”驱动社会治理创新

作者:江治强  时间:2016-06-03

改革开放以来,中国社会总体样态发生了深刻变化,并触发基层社会管理模式走向变革。在基层社会治理的多样化实践中,注重整合社区、社会组织和社工三种力量,“三社联动”发挥各方优势,打造协同式社区治理机制的探索正在各地展开。这种探索对于回应基层社会需求,增强社会治理的参与性和有效性具有积极意义。但是,社区治理的“三社联动”路径还处于开端阶段,理论关注不够,实践中也还存有不少问题。建立更加成熟稳定的“三社联动”机制,必须对“三社联动”的社会体制背景进行深入考察,客观地分析存在的问题,从而为进一步完善政策措施探索可行路径。

一、“三社联动”的内涵与实践特点 

(一)“三社联动”的内涵

对“三社联动”的内涵,本文认为可以从两个维度上理解。第一,从指导业务逻辑上,它是指促进社区、社会组织和社会工作三种业务工作协同发展的一种工作指导性原则。从业务类型来看,社区建设、社会组织、社会工作显然各具特点、质性各异,然而“三社”彼此存在相互渗透、互为支持的关系。“三社联动”确立的工作指导原则就是使三者协同运作、融合渗透、一体化发展,在协同发展中实现功能的整合与最佳效果。第二,“三社联动”指的是在社区治理体系中社区、社会组织和社会工作有机链接、协同运作的机制。社区是反映和汇聚民意、整合公共需求的平台,而且社区居民享有法律赋予的自主管理社区事务的权利,社会组织具有反映诉求、承接和提供服务的功能,而专业社工则是化解社区矛盾和传递社会服务的专业工作者,因而“三社”是构成基层社会治理体系不可或缺的基本元素,只有使它们优势互补、协同作用,构建起内在联动关系,才能形成基层社会治理的新体系。

因此,“三社联动”是运用系统性思维构建社区治理体系的理念、原则和制度安排。这个范畴揭示了“三社”在社区治理体系建构中的内在关联性,对于发展社区治理机制有着重要意义。与当下在探讨政府与社会关系时被广为认可的“政社互动”“合作主义”“多中心治理”“行政吸纳社会”等范式相比,“三社联动”这一概念,不是国家(政府)与社会二元分析框架的简单照搬,而是在这一框架下认可对“社会”与“国家”相对独立的假设,更进一步地将社区看成是一个独立场域,并将其内在构成要素进行解构,进而探讨不同维度在社区治理中的功能与联系,力图促成社区、社会组织和社工三者互联互补、协同合作,从而以“三社”来驱动社区治理创新。提出“三社联动”建构基层社区治理的新机制,是以一定的假设为认识基础的,其中首要的应当是对“社区”和基层政府关系的假设。“三社联动”中的“社区”,应当是具有自己独立性的居民生活共同体,在这一场域中,居民有自己的利益诉求,社区拥有决定自身事务的权利,但并非抛开行政机制自成一体,而是以清晰划分基层政府与社区之间权责,社区享有自治权为基本前提。一方面,政府在社区提供的基本公共服务和社会管理活动,由政府直接组织实施转变为允许社区自治组织参与决策,并通过向社区社会组织购买服务的方式向社区居民提供;另一方面,基层社区千差万别的服务需求和各类自治性事务由社区以动员各方参与的自治方式解决,在这一过程中,社会组织扮演着社区需求的反馈者和服务供给者角色,专业社会工作者则起到动员、组织居民参与,以及使民主协商基础上达成的社区公共事务决策得到落实与执行的作用。

上述分析可见,“三社联动”实质上是社区层面上自治组织-社会组织-社会工作三者之间关系的建构和功能的整合,其合作的达成有赖于几个先决条件:首先,要以基层政府职能转变或者社区自治为基本前提,如果社区没有社区事务自我管理的合法性权限,比如完全由基层政府(或职能部门)垂直管制和全权包办,至少自治组织与社会组织无法联动。二是社区公共需求是驱动“三社”联动的根本动力。三是政府购买服务是“三社联动”的资源保障。支持公共服务供给的资源转移给社区基层自治组织或社会组织,“三社”才能有充足动力参与公共服务供给。

(二)“三社联动”的实践特点

“三社联动”这一概念来源于社区治理实践又对实践发挥着指导作用。我国社区层面以“三社”为牵引的基层社区治理创新正在蓬勃开展。尤其是江苏、浙江、广东等地围绕社区建设、社会组织和社工培育如何“互联”“互动”,进行了大量富有成效的探索。

首先,从“联”的逻辑来看,“三社”联动主要表现在,把社区建设和社区服务、社会组织培育以及引入社会工作放在社区治理的大框架下进行,注重三者优势互补,融合发展。一是在社区与社会组织联动方面。首先,社区为社会组织提供活动的场地以及参与为社区居民服务的机会。通过落实降低社区社会组织准入门槛的登记制度,扶持社区服务类、公益慈善类、文化体育类社会组织在社区发展,培育社区治理多元参与主体;推行社区公益创投项目,鼓励更多的社会组织主动去发现社区居民的需求,让社区社会组织为社区居民提供多样性服务;同时,有些地区通过发动居民组成各类自我管理与服务的自律性组织,由居民自主管理社区环境卫生、小区停车等公共事务。其次,政府履行公共服务的职能和方式不断创新,由公共资源支撑的公共服务通过政府购买服务的方式,由社会组织承接服务的供给。支持社会组织参与社区治理有助于扩大社区治理的参与主体,更重要的是,它在社区居民与基层政府、居民与居委会之间搭起桥梁,实现了汇聚社区居民的诉求,促进实现社区自我服务,也有利于使政府公共服务满足社区个性化需求。二是在社区与社工的联动方面。注重将专业社工引入社区的管理和服务活动。在社区管理服务过程中,有的地区已经形成社区开设社工岗位、“专职社工+社区工作者”“专职社工+义工”等工作模式。三是社会组织与社工联动方面。社会组织吸纳社会工作者提升社区参与水平,社会工作者既可以以社会组织为载体促进社区参与,又可以协同社会自治组织参与解决社区服务自治难题。

其次,从“动”的动力看,“三社联动”不是社区、社会组织和社会工作三种事物之间机械地静态组合,而是三者在动态中互动作用。这种动力显然来自于两个方面:基层政府社会管理和服务职能转变而产生的外在驱动力,以及社区基于对社区事务自我管理与自我服务的需求而产生的内在动力。从第一个方面看,我国基层政府职能转变的改革正在加快推进,主要表现在基层政府由“全能型”“汲取型”“控制型”向“有限型”“服务型”政府转变,从政府直接面向基层群众实施管理,转变为间接地借助基层自治组织或社会组织指导群众自我管理,从片面追求经济增长指标逐步向提供公共服务转变。基层政府职能转变的改革使社区获得了更多独立性。同时,使政府在社区层面的公共资源在决策、投向等方面向社区下沉,从而既为社区和社会组织提供了条件,也激发了它们要参与其中的冲动;从第二个方面看,随着社会管理体制的改革,社区获得了独立性,同时,基于公共利益和公共需求的满足,社区自身也不断地产生着自我管理与服务的潜在动力。在这两种作用力下,社区可以承接政府在社区的管理和服务职能,社会组织、社会工作以需求的汇聚者和服务递送者角色获得了参与社区服务的广阔舞台。

当然,由于中国地区之间、城乡之间经济社会发展的差异性很大,社会组织和社会工作者队伍发育程度不一,加上社区的类型多样、情况复杂,“三社”互动或联动的紧密程度不可避免地存在差异性,由此也决定了各地“三社联动”的实践有着不同的特点。

二、打造协同式社区治理机制存在的问题及障碍

在社区治理的实践中,社区、社会组织和社会工作三者联动的理念,在引导社区参与,改善社区公共服务和社区内部管理等方面取得了良好的成效。主要表现在:一是社区社会组织协同居委会共同成为社区治理的主体,社区居民以两类组织为载体,扩大了社区公共事务的参与度。二是依托社区社会组织和专业社会工作者,促进了社区服务项目的创新,提升了社区服务水平。三是利用社区资源,调动各方力量使居民自发参与社区管理和服务,推动了社区共同意识的生成。同时,“三社联动”在促进社区治理过程中社会组织和社会工作队伍也获得了同步发展。然而应看到,“三社联动”还是一项新机制新理念,实际工作中还存在一些阶段性问题和障碍,有待进一步解决。

(一)基层政府职能转变不到位,政府与社区关系尚未完全理顺,“三社联动”体制环境有待进一步改善

在中国现行的行政管理层级中,乡镇、街道是最基层的一个层级,与社区关联最密切,在基层社会管理和服务中具有基础地位。长期以来,中国的乡镇和街道在国家行政管理体系中扮演着重要角色,是中央集权型体制下国家权力自上而下延伸至关重要的组织载体。基层政府对上承担着上级政策和规划的具体落实职责,还对辖区内经济发展、社会稳定负有直接的责任。与此同时,上级政府确定的目标和考核制度又对基层政府的行为产生导向和决定性作用,特别是教育、文化、卫生、民政、体育、社保等不同部门的公共服务职能均需要直接面向居民由基层政府落实,造成中国基层政府处在一种“压力型”体制之下,同时维稳的政治任务又会使压力进一步加剧。在压力型体制下,基层政府为了缓解自身负担,往往会向基层社区转嫁责任,换言之,政府出于基层维稳的需要,加之受到传统社会管理模式的影响,基层政府迟迟不愿向社会放权,在基层就体现在要牢牢抓住居委会这一自治组织,并要使之听命于政府的指令和行政性安排。社区居委会演变成为基层政府实施社会管理的组织,即“行政吸纳社会”,社区的过度行政化又衍生出两大问题:一是社区对行政资源产生了较强的依赖性,尤其是城市社区所需要的各项经费主要依靠承担行政性委托事务获得;二是社区居委会退出了社区公共事务管理,社区居民所需要社会服务或被商业性服务所替代或处于供给短缺状态。

近年来,为适应社会管理由“单位制”向“社区制”转变的需要,转变基层政府职能的改革在一些省区提上了日程。基层政府职能转变的改革主要集中在整合部门公共服务平台,行政服务推行“一个窗口”“一站式”服务模式,厘清基层政府与自治组织的权力边界,为社区减负,构建“政社互动”关系等方面。社区减负放权改革取得了一定成效,但总体上还没有完全理顺,比如政府的行政管理和提供基本公共服务的职能如何在社区实现,乡镇、街道与社区的责、权、利关系如何划分,社区自治的过程和效果如何评价等,这些问题正在逐步地纳入改革议题。在改革向前推进中,作为群众自治的基本组织—社区居委会仍然是政府行使行政管理的末梢,承担着完成政府(职能部门)交办的各种事务性工作,而且这种任务仍然是社区居委会的主要职责,而无暇把社区自治放在居委会工作的首要位置。可以说,基层政府职能转变的改革虽然有了进步,但仍然滞后于社区治理体制改革的需要。“三社联动”能否指导社区治理走向“善治”,基本前提是社区要具有相对独立性,而社区依然依附于政府,社区党组织、社区居委会仍然是政府在基层的“腿”,社区被“行政化”,造成形式上的社区自治赋权被事实上的行政吸纳所替代。

在这样的体制背景下,社区无法腾出精力专注于社区自治性事务的自我决策与自我理的难度不断增大。管理服务;社会组织虽然具有向社区居民提供服务的内在冲动,但却无法摆脱对政府公共资源的依赖,从而无法真正创造能够符合社区公共需求的服务项目;社会工作则成为辅助社区解决政府在城市拆迁、上访等问题或维稳的工具。不仅如此,政府行政权对社区自治权的侵蚀,使社区缺少一种能够培育社区共同意识和共同利益的良性机制,从而影响“三社联动”机制常态运行。

(二)社区共同体意识缺失,居民社区参与程度低,“三社联动”动力不足

在社会学理论框架中,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体,生活在这样一个生活共同体中的居民有着共同的价值理念、归属感和认同感。自从计划经济体制下的“单位制”瓦解后,随着“单位”的社会职能被剥离,有关社会成员的社保、卫生、教育等与就业单位脱钩,越来越多的社会服务转向市场化供给,城市居民对公共服务的获得与生活的“社区”失去了直接联系。同时,户籍制度的逐步瓦解、人员流动性的增强、就业方式的多样化,使生活在同一个社区中的居民在身份、职业、利益诉求等方面的差异性越来越大。城市社区已经演变成一个空间意义上的聚合点。在农村地区,由于市场经济的发展、青壮年人口的大量外出,以及传统集体经济的衰落,传统上守望相助的村落社区也受到了强烈冲击。现实表明,中国在向市场经济体制迈进的过程中,城市“单位制”的解体、“政社合一”体制的消亡,这些体制层面的巨大社会变迁,使聚焦于中国微观社区中的社会问题变得越来越复杂,由此也使社区治理的难度不断增大。

当前社区需求的异质性、人口的流动性和社区主体的多元性极大地影响了社区共同体的形成,进而又制约社区居民对社区公共事务参与的主动性。“三社联动”的内在动力是社区居民的“参与”,而参与的核心是在共同的价值观指引下,寻求对公共需求和社区事务的解决之道。只有社区居民关心社区事务,才能汇集公共需求,形成社区公共议题;也只有在广泛的参与下,居委会才能启动民主协商程序,共同研究社区公共事务的解决方式等议题。但是,现在的状况是社区公共事务成了“公地”,有了利益社区居民免费获得,而与己无关的社区事务则缺少参与。从国际趋势看,现代化和城市化发展到一定程度后,传统的社区所承担的社会整合功能必然会有所消减,人际关系的冷漠成为现代社会的必然病症。在中国基层社会的结构性变迁过程中,由于传统社会管理体制向新的社会治理体制的转变还没有完成,加上中国的城市化速度过快,造成了作为共同体意义上的社区建设滞后于实体意义上的社区建设,由此带来了异常突出的社区人际关系的疏离。由于缺少彼此沟通、信任和互动的平台,在一些社区中,已经很难实现社区内资源的组织、动员和非正式网络的联结。这样一种状况,不利于从社区内部生成基于共同价值的社区照顾与社区支持,同时也缺少社区社会组织生成与发展的环境。

“三社联动”之中社会组织与社区的互动,是社会组织基于社区居民的公共需要,而自发成立正式或非正式组织,动员和组织居民自我约束、自我管理和自我服务,同时承接有公共资源支持的社区服务项目。社区社会组织之所以愿意参与社区的公共服务,主要是来自于居民对于互助的需求所产生的内在动力,社区居委会对于社区公共事务的组织者角色也要依赖于社区居民的参与和社区公共诉求的回应,而在一个人际关系冷漠、缺乏参与热情和公共动机的社区,这一切都将难以实现。因此,当前唤醒社区参与、培育社区精神,才能真正为建设多元参与、“三社联动”的社区治理机制提供内在动力。

(三)“三社联动”在城乡和区域之间的开展还不够平衡

“三社联动”是近年来我国部分地区在推进社区治理方面做出的有益探索。从全国看,这一探索的开展还很不平衡,主要表现在:城市领先于农村,而城市中的核心区域社区快于城市边缘社区,经济发达地区总体上领先于经济欠发达地区。比如江苏的某些市区把“三社联动”纳入经济社会发展的整体布局,作为创新社会治理、促进社会管理模式转型升级的重要抓手,通过完善“三社联动”制度和机制,使社区建设、社会组织和社工队伍的培育发展由单打独斗转向整体联动、互促共进,实现的效果正在显现。而在多数中西部省份“三社联动”还停留在由认识向实践过渡的阶段上。从推进国家治理体系和治理能力现代化的长远看,“三社联动”这一“底层探索”符合未来基层社会自治的客观趋势,现阶段上的探索会为未来社区治理“顶层设计”提供有益经验。“三社联动”进展的不平衡使得这一样本效应打上了折扣。

“三社联动”出现有的地区先行、有的地区落后的问题,主要是受地区之间社会组织和社会工作发展不平衡的影响。目前,社会组织和社会工作发展较快的地区主要集中在经济发达的东部地区,这些地方的社会组织不仅数量较多,而且活动相对活跃,同时与社区相对接的社会工作队伍建设也要快于中西部地区。相比城市,农村地区社会组织和社会工作的发展还明显落后,即使在发达地区的农村,目前“三社联动”的开展也还不具备条件。

(四)对政府和财政资源依赖性强,“三社联动”内生性发展活力不足

改善社区服务是社区治理的重要目标,社区管理的改进和社区服务的有效供给必然以恰当的权力配置与资源保障为前提。从社区权力配置看,行政权与自治权应当是维持社区治理良序格局的重要保证,两种权力协同作用才能有效促进基层社会的自我管理。目前,社区自治的法制环境和体制机制虽然不断走向完善,但行政权的主导性地位还在社区诸多公共事务中占据支配性,居委会的“行政化”色彩依然过重。然而居委会离开了行政机制又难以推动工作,这又进一步增强了居委会对行政机制的依赖性。

从支持社区公共服务的资源看,目前主要有两大类:一是政府财政性资源;二是社区互助资源。随着政府对基本公共服务供给力度的加大,各级政府用于社区公共服务的资源不断增多,同时公共服务向社区下沉并通过政府购买服务,提高了社区公共服务的可及性。但是,由于社区居委会的经费来源渠道单一,获取资源能力也较低,造成社区对政府行政资源的过度依赖,尤其是城市社区居委会离开了“费随事转”带来的经费便无法正常运行,从而导致社区听命于政府指令。另外,从社区社会组织承担的社区服务供给状况看,多数基层社会组织活动开展的资金主要来自政府资助和补贴,而通过发动社区居民、组织社区互助资源和捐赠来开展社区自我服务方面还远远没有形成规模,除了部分志趣类、联谊类社区社会组织具有自我筹集活动经费的冲动外,绝大多数基层社会组织的活动资金都来源于政府的项目购买。建立社区自我管理与自我服务机制的关键在于发掘社区内部公共资源,而片面依赖行政力量和财政资源导致社区治理内生发展活力不足。

(五)社区社会组织发育滞后,在社区治理中的功能性作用有待提升

随着社会组织登记管理制度改革的不断深化,我国社区社会组织数量迅速增加,在社区治理体系中开始扮演着重要角色,但总体上,社区社会组织还处于发育的初级阶段。一是社区社会组织自身能力不足、公信力不高。社会组织参与基层社区自治事务的首要前提是要得到社区居民信任。目前一些基层社会组织自身定位模糊,在提供公共服务时往往首先考虑相关政府部门的要求,偏离了服务居民的出发点;而“草根”性质的基层社会组织通常规模较小,在成立初期缺乏明确的自身定位,服务范围和内容不清晰,导致在提供服务时偏离居民的实际需求,难以获得居民的信任。加之,由于缺乏监管及组织自律能力较低,部分基层社会组织缺乏诚信意识,有不当营利行为,违背了基层社会组织建立的初衷,损害了基层社会组织的整体形象,造成社会公信力的流失。二是社区社会组织在社区服务中的领域、作用与功能还有很大局限性。社区发展较快的社会组织主要是志趣类组织,其次是公益慈善类、维权类和服务类组织,志趣类社会组织主要活跃于社区精神文化领域,群众参与面相对较窄;公益慈善类社会组织在开展募捐和组织居民参与方面的能力普遍不足;维权类社会组织主要关注社区邻里之间或家庭成员之间矛盾纠纷的化解调处。这些方面是构成社区治理的重要内容,然而与本质上的社区治理要求相比还有很大差距,特别是尚未通过汇聚居民多样性利益诉求和公共服务需求,并代表居民利益参与社区公共事务决策,发挥对社区治理所需要的功能性作用。在这个意义上,发挥社会组织促进社区自我约束和自我服务还有待于进一步拓展和深化。

三、打造协同式社区治理机制的关键议题

社区自治组织、社会组织、社会工作者能够在社区治理中“联动”的基本前提是要具备特定的体制环境、规则和机制设计。

(一)进一步深化基层社区治理和公共服务体制的改革,消除阻碍社区自我治理的限制性因素,增强社区治理内生性创新动力

要进一步理顺基层政府(派出机构)与社区自治组织之间的关系。目前,界定行政权与自治权之间的边界,还权于社会,仍然是当前社区治理体制改革不可回避的重要任务。以往改革之所以遇到阻力,主要是因为没有解决好行政管理如何在不挤压基层自治空间的条件下,实现行政管理目标的有效实现。为此,需要认真研究解决街道办职能与社区职能高度重叠的问题,明确基层政府的权力清单,划清自治组织的权利边界,为基层自治组织让渡出依法自治的必要空间。

必须强化社区居委会自治能力的培育。居(村)委会是中国城乡居民依法自治的基本组织载体,是联系基层政府的桥梁,也是社区治理活动的组织者。居(村)委会的自治能力决定着在多大范围和程度上可以实现社区公共事务的自主决策。在传统社会管理体制中,居(村)委会是作为行政机制的派生物而存在的,其作为自治组织的权力虽然有法律上的保障,但事实上却无法得到充分实现。社区自治组织自身独立性不够,多元主体参与的社区治理格局因而无法实现。呼吁社区居委会去行政化越来越得到认同。但是,也需要冷静地思考社区居委会能否具备广受期待的组织居民参与社区治理的能力。至少从当前来看,由于行政化模式的惯性作用,加上难以在资源上与行政部门彻底摆脱依附关系,一旦让城市社区居委会彻底与行政机构和行政资源脱钩,短时期内要使之承担起社区治理的角色,注定会面临很大的困难。同时,随着城镇化的加快、人口流动性的增强、人们生活习惯和思想观念的多元化,以及城市居民之间疏离感的扩大,传统上或基于宗族伦理、或基于业缘关系、或依靠行政管制的社区整合机制在现代社会已几近失灵,决定了在高度异质化、复杂化的现代社会,要实现社区的整合已经变得越来越难,这样无形中加剧了居委会在社会治理中的难度。因此,要在强调还权于社会、赋权于自治组织的同时,需要更加重视社区自治组织自治能力的培育,引导他们溯本还原,提升在社区治理中的群众认可度和权威性。

社区治理的真正实现还有赖于构建一套从社区公共需求或公共利益的识别、整合到公共决策达成的机制。传统社区管理的动力来自于行政权威,而在社区治理中,社区居委会、社区社会组织参与社区治理的内在动力,显然蕴含在社区公共需求之中。只有这样一套机制形成,社区需求才能够被发掘、整合,从而在追求需求满足的过程中才能使不同主体参与到社区治理中来。从当前实际看,社区需求越来越呈现多样化,反映和整合社区内不同居民的公共诉求,并使之进入社区协商和公共决策程序,已成为决定社区治理成败的关键环节,也是当前社区治理面临的难题之一。

应当从机制上寻求解决路径,一是要建立居民公共需求整合机制。社区治理的逻辑起点是对社区居民公共诉求的回应。公共诉求的整合在于使个体的、分散的基层群众诉求,通过向正式制度和组织的输入,从而使之在社区公共平台上转化为协商解决的公共议题。要支持社区社会组织在这方面发挥积极作用,通过将汇聚、筛选后的诉求信息进行需求分析,确定社区居民需求的类型和程度,并组织和引导群众参与对社区公共事务的协商决策。二是要完善公共事务民主协商机制。兼顾各方的公共利益的形成,需要社区公民通过民主而平等地对话、讨论、谈判、审议等方式参与公共决策的制定。社区协商还存在参与不足、流于形式等问题,应当通过居民自治法律法规和相关制度的配套实施,指导基层形成规范有序的协商决策程序,并使之成为社区治理基本准则,促进社区公共决策走向常态化。三是要建立社区互助服务供给机制。社区中居民互助共益性服务从总体上看还供给不足,如果只有社区公共服务而社区互助性服务严重稀缺,可以说算不上真正的社区治理,因此必须培育和发展社区互助性服务。相比公共服务,社区互助性服务的受益群体或只与社区部分居民的利益相关,但它体现着居民的个性化服务需求,具有非强制性、灵活性等特点,在社会日趋走向多元化的形势下,它能够使公众真正从自我需求出发进而参与到自我管理与服务中来,可以说社区互助性服务的发育状况是衡量社区自组织化程度的重要标志。

应从两个方面考虑推动社区互助服务的发展,一方面探索建立需求导向的公共资源分配机制,使政府的公共资源能够真正下沉到社区,用于满足居民需求;另一方面应进一步通过政府购买服务等方式,支持社区社会组织发掘居民需求,同时为社区互助性组织的设立创造更加宽松的条件,以此培育社区互助性服务的供给主体。

(二)进一步深化改革、强化政策扶持与引导,为社区治理创造更好的发展环境

第一,以限定基层政府行政权、明确自治组织的自治权为方向,划清责权边界,积极支持社区居委会回归基层自治组织。目前城乡基层自治组织面临着行政化困境和边缘化危机。

解决这一问题,必须限定基层政府的行政权,推行权力清单制度,防止用行政手段干预基层群众自治范围内的事情,禁止随意采取行政命令的方式向社区下达考核指标和指令性任务;同时要把基层社区治理纳入法制化轨道,明晰基层自治组织的自治权和自治边界;其次,需要正确处理基层政府与自治组织的关系,探索推行行政事项委托代理制度,使基层自治组织在承担政府转移职能中获得自我管理、自我服务、自我发展的相应资源。应当扩大社区民主协商,鼓励基层自治组织自我动员社区资源、自主决策,逐步提高依靠自身获得资源的能力。

第二,以壮大社区社会组织规模、增强发展活力为目标,大力培育社区社会组织发展。社会组织的出现是社会自主化发展的结果,只有开拓社会组织进入基层社会治理的通道,实现政府赋权于社会,才谈得上社会治理的多主体参与。社区公益性社会组织要全面放宽准入门槛,采取直接登记或备案的管理制度,简化登记程序。要鼓励、支持和规范社会组织发展,逐步完善社区社会组织在登记注册、年检、财务管理、信息公开、退出等方面的政策;同时,制定和实施具有引导性和竞争性的社区社会组织扶持政策,全面推行政府向社会组织购买公益服务项目的制度,加快社区社会组织制度体系建设;加大居民满意度在社区社会组织评估中的权重,支持社会公众对社会组织的监督,建立社会组织发展竞争、淘汰机制,增强社区社会组织活力。

第三,以增强社区团结、扩大参与、培育社区共同体意识为导向,积极鼓励和支持包括户籍人口、常住人口、流动人口在内的社区居民广泛参与社区治理。当前应当加快推进消除公共政策、公共服务对进城流动人口的歧视,特别是取消教育、就业、社保等政策中的歧视性规定,加快完善面向常住人口的社区服务体系;应当高度重视和解决居民的居住流动性给落实群众基层民主权利带来的问题,逐步调整现有的法律和政策,从制度上规范和保证流动人口,特别是常住人口在居住地享有基层民主权利。对社区群众参与不足的问题要给予足够重视。支持社区通过基层民主选举和治理公共事务,使推进基层社会治理的过程成为培育社区居民参与意识、增强社区精神的过程。

第四,以专业社工引领义工,优化社区工作人力资源。社区工作的有效开展需要运用相关知识、理念和科学方法,因此需要拥有一定技能的专业化队伍。要根据社区的类型、居住人口结构等因素,在城市社区配备必要的社会工作者,既充实社区工作力量,也便于发挥他们的专业优势;在社区治理活动中要通过专业社工带动和培育社区志愿者一同参与社区治理。尤其在城市社区,党员、退休人员、灵活就业人员等是开展社区治理的重要人力资源,应当通过建立志愿服务记录制度,支持社区社会工作者带动和引领这部分人员参与社区治理和社区服务。

(作者:江治强,系民政部政策研究中心研究二室主任、副研究员)


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