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提高我国事故灾难应对能力的对策建议

作者:龚维斌,宋劲松  时间:2016-06-03

  • 利用大数据强化安全生产基础信息工作,建立基础数据采集制度,拆除数据的“部门墙”与“行业墙”。建立安全生产重大风险源数据库,做好相关应急准备工作,防范事故灾难风险。

  • 建立多层次、全社会的应急救援体系。全面提高救援人员的技能和素质,危化品行业救援人员要持证上岗。消防队要实现职业化。完善应急管理专家库,并制定管理办法,加大投入,发挥机器人和无人机等先进装备在应急救援中的作用。

  • 培养全民应对灾害的意识与能力,达到自救、互救和公救的有序救援。加强培训与演练,使应急演练从“演戏”向“演练”转变。

一、我国当前事故灾难应对中存在的主要问题

(一)应急准备不足

一是基础信息不足。各地对辖区内的重要风险源缺少风险图,特别是多部门监管导致有关数据的“部门墙”和“行业墙”,更缺乏这些重大风险源区域的基础信息,导致盲目救援。

二是专业救援力量与装备不足。救援力量欠统筹,企业在建,地方在建,社会志愿者也在建,有些地方重复建,有些地方则是真空。高速公路、海域、空域和江河等区域性的职业和专业救援体系建设不足。危化品应急救援专家库建设与使用制度缺失。装备设施不完善,等找到专业设备并调配到位,事故已经失控。特别是保护救援人员的装备和有效处置事故的装备离有效救援还有较大差距。

三是针对重要场景的预案培训与演练不足。应急救援科普宣教很不够,事故一旦发生,事发单位自身先乱了,没有形成自救、互救、公救的有序救援,影响政府处置的时间和空间。企业预案与消防脱节,不能有效衔接,有预案没演练,或有演练似演戏。

(二)现场处置与救援指挥协调机制问题多

一是缺乏现场指挥官制度。事故发生后,多层级政府领导、部门领导第一时间到现场,职级高的说了算,甚至出现外行指挥内行的情况,影响熟悉情况的属地管理责任人的应对。另一方面,多种条块分割的力量到达现场后,并没有明确的应急指挥官进行集成。

二是指挥协调架构不合理。多种力量、各类领导到场后,如何分组、分工不明确,消防与卫生如何配合、现场救援与社会管理如何合作都不明确,使得救援秩序管理混乱。各类应急指挥中心缺乏类似军事行动作战参谋的计划协调专业能力,难以发挥应急指挥综合协调的作用。

(三)信息公开不及时、不透明,“答非所问”现象严重

一是领导的重视程度还有待提高,总觉得抢险救援是第一位的,一些领导干部不愿意接受采访,不敢、不会应对媒体,从过去的瞒到现在的躲。

二是事故处置部门与宣传部门配合差。宣传部门认为:事故处置部门是内容发布的主体,宣传部门负责协调媒体和提供平台,但事故处置部门不愿意指定发言人,发言人不愿意发言,或倾向于慎说、缓说,贻误了时机。处置部门则认为:自己忙于处置,没有足够的力量来应对媒体、回应社会关切,宣传部门应负责信息发布与舆情引导。

三是官方发布的信息官腔十足、不接地气,没有温度。在宣传报道中强调各级领导如何重视的篇幅太多,而公众最想了解的是灾情如何、人员伤亡如何?政府突发事件信息发布中的“答非所问”问题严重。

(四)调查与问责机制有待完善

一是问责压力影响属地管理责任领导人和相关人员的应对行动,下级有意隐瞒事故的严重性,把大事故说小,对有效施救的影响非常大;二是善后补偿法律规范不足。事故相关方因担心追责,或者是简单化地为了维护稳定,在善后过程中不依法,“开口子”的问题越来越严重;三是目前的调查评估信息公开不足,透明度不够,影响全社会有效从灾难中学习和吸取教训。

二、提高我国事故灾难应对能力的对策建议

(一)强化事故灾难应急准备

一是利用大数据强化安全生产基础信息工作,建立基础数据采集制度,解决数据的“部门墙”与“行业墙”问题。建立安全生产重大风险源数据库,做好相关应急准备工作,防范事故灾难风险。

二是针对全国重特大安全生产风险源,合理布局专业化救援队伍和装备。建立多层次、全社会的应急救援体系。完善应急管理专家库,并制定管理办法,全面提高救援人员的技能和素质,特别是危化品行业救援人员要持证上岗。消防队要有专业分工,并推进消防人员的职业化。加大投入,发挥机器人和无人机等先进装备在应急救援中的作用。

三是加强科普宣教和培训演练工作。培养全民应对灾害的意识与能力,达到自救、互救和公救的有序救援。加强培训与演练,使应急演练从“演戏”向“演练”转变。

(二)建立应急指挥部与战术指挥部制度

这方面可以借鉴德国的经验。德国在重大灾难中,属地领导在政治层面设立总指挥部,总指挥部下设行政指挥部与战术指挥部,行政指挥部是相关组织、机构和部门参加的政务会,其职责是控制灾难和恢复重建,可采取的措施有:决定疏散居民区、卫生与健康保护、财产保护等。战术指挥部有标准化的指挥组织结构,由消防局长担任指挥长,所有参加战术救援的各类专业力量都有相同的指挥组织结构,并接受消防局长指挥。建议建立事故灾难的战术指挥部与行政指挥部制度,由专业力量负责人担任战术指挥部指挥长,并统一战术指挥部组织结构。属地政府负责人担任总指挥部和行政指挥部指挥长,明确总指挥长和战术指挥长的权责分配,规范我国事故灾难应急指挥。

(三)优化突发事件信息公开机制

一是以中办、国办名义出台突发事件舆情应对规定,要求利用多种方式在第一时间发布突发事件信息,明确应急指挥部的信息发布职责、主要领导的第一发言人责任。明确事故发生后,指挥部领导、相关处置工作组有向宣传部门提供处置信息的责任。应急指挥部在处置突发事件的同时,要同步开展舆情应对工作,指挥部明确指定专人与宣传部共同负责信息发布的组织和舆论引导工作。新闻发言人必须参与处置决策全过程,新闻中心成为应急指挥部与社会信息交汇的枢纽。

二是各级领导特别是党政一把手要提高突发事件舆情应对的危机意识,确立舆情处置也是重要的事件处置职责的理念。继续加强对地方主要负责人和实际工作部门负责人的舆情应对培训,加强县级以上党政领导业务培训,纳入组织部门培训计划,提高新闻发布与舆论引导能力。

三是国家层面建立统一的网络舆情处置的指挥平台,加强突发事件舆论管理和监控,制止谣言等舆论乱象。简化突发事件新闻稿授权发布程序,对初始信息发布偏差给予更多宽容。加强舆论引导保障队伍建设,促进政府新闻发言人职业化与专业化。对媒体突发事件报道进行培训,规范媒体的突发事件报道行为。

(四)完善事故调查与问责机制

一是逐步引入第三方参与事故调查的机制,组织人大代表、政协委员以及相关专家、学者、律师和其他社会人士参加,提高调查的独立性、公正性以及调查结论的科学性、权威性,缓解媒体与社会绑架问责机制的压力,提高事发单位与基层单位如实报告事故信息的积极性。

二是强化事故调查对改进工作与完善制度的引导作用。我国现行突发事件调查相关规定,除《突发事件应对法》《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等强调应以总结经验教训、改进工作为目的外,其余都把事件调查和问责处理合并进行规定,强调事件调查的责任追究,甚至直接将追究责任作为调查目的。建议还原调查的事实真相取向,强化从灾难中学习的功能。

三是要严格遵循“公开是原则、保密是例外”的原则,进一步推进调查过程、调查证据和调查结论的适时公开,消除公众疑虑,提高公众对调查工作和调查结果的认同度。

(作者:龚维斌,系国家行政学院应急管理培训中心教授;宋劲松,系国家行政学院应急管理培训中心教授)


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